Чого бракує для боротьби з корупцією

Адже якщо б антикорупційне законодавство набуло чинності з 1 січня 2010 року, існував би великий ризик його накладання на виборчий процес.

Випадковий (чи навмисний) збіг такої надзвичайно важливої для України події з Днем дурнів мимоволі наводить на відповідні асоціації.

Корупція всюдисуща

Потреба оновити антикорупційне законодавство в Україні існує давно. «Серед чинних актів антикорупційного законодавства переважають підзаконні нормативно-правові акти, якими затверджуються різноманітні державні програми, концепції, плани дій та заходи, і лише незначну їх частину становлять закони, більшість положень яких мають рамковий та декларативний характер. За таких умов навряд чи можна говорити про ефективну діяльність держави у напрямі подолання корупції», - вважає Любомир Чорній, голова правління Центру громадської експертизи, який здійснював 2009 року проект «Протидія корупції як один із пріоритетів державної політики в Україні: розбіжнoстi між словами і діями», за фінансової підтримки Агентства США з міжнародного розвитку (USAID).

Прийняття нових антикорупційних законів мало б змінити цю ситуацію. Стимулювали оновлення законодавства України не в останню чергу міжнародні зобов’язання. 1 січня 2006 року наша держава приєдналася до Групи держав Ради Європи проти корупції (GRECO), й взяла на себе зобов’язання з вдосконалення механізмів протидії корупції.

З Днем дурня!

Відтермінування набуття чинності пакету змін законів його ініціатор – член депутатської групи «Народна Самооборона» у Верховній Раді Олег Новіков так прокоментував ZAXID.NET: «Це відтермінування було потрібне для того, щоб внести усі зміни до закону. Закон був драконівський і дуже недолугий. У першу чергу, під дію цього закону потрапляли громадяни України, «сумісники», які працюють на кількох посадах, щоб отримувати достойну заробітну платню, підприємці України, а вже в останню чергу йшли б державні службовці. Якби цей закон запрацював як планувалося, ми мали б за перший тур президентських виборів зі всіх боків – від прокуратури, МВС, Податкової – велику кількість протоколів про корупцію і наказів на відсторонення з посади від президента до двірника дядька Василя, який підмітає одразу в двох ЖЕКах». 

 

За оцінками міжнародної організації Transparency International, індекс сприйняття корупції 2009 року в Україні становив 2,2 бала (мінімум – 0, максимум – 10), як у Гватемалі, Камеруні, Кенії, Російській Федерації, Сьєрра-Леоне, Східному Тиморі і Зімбабве. З таким результатом наша країна посіла 148 місце серед 180 держав світу, що брали участь в цьому тестуванні. У 2008 році Україна посідала в цьому рейтингу 134 місце, у 2007 – 118, у 2006 – 99.

 

Народні депутати Володимир Ар’єв та Микола Томенко подавали законопроект, який мав усунути недоречності в антикорупційних законах, щоб вони запрацювали з 1 січня 2010 року. Голова підкомітету у Комітеті з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією ВРУ Володимир Ар’єв прокоментував ZAXID.NET: «Ми пропонували зміни, що дозволили б набрати чинність нового законодавства з 1 січня. Я не хочу, щоб склалася ситуація, коли скажуть «Давайте, ще на три місяці перекладемо, а потім ще на три місяці!» Так у нас серйозна боротьба із корупцію не почнеться». За його словами, пропонувалися уточнення, які б вивели приватний бізнес з-під дії законодавства, розрахованого на посадовців.

Тим часом голова громадської організації «Вартові закону» Олексій Вєрєнцов акцентував ZAXID.NET на тому, що вперше в Україні у новому законодавстві суддів зачислено до суб’єктів владних повноважень, які мають нести відповідальність за корупційні злочини. Хоча, на противагу, у датованій 12.06.2009 постанові №6 Пленуму Верховного суду України сказано: «Суди та судді при розгляді ними цивільних, господарських, кримінальних, адміністративних справ та справ про адміністративні правопорушення не є суб'єктами владних повноважень, які здійснюють владні управлінські функції, і не можуть бути відповідачами у справах про оскарження їх рішень, дій чи бездіяльності, вчинених у зв’язку з розглядом судових справ».

Україна для GRECO

Поки набуття чинності антикорупційного пакету перенесено, Конституційний Суд України за поданням Верховного Суду України перевіряє на відповідність Конституції їх положень.

Проте загалом Україні не вигідне їх неприйняття. Бо це, як мінімум, призведе до подальшого погіршення індексу сприйняття корупції в Україні, а відтак – погіршення міжнародної ділової репутації держави.

Міністр юстиції України Микола Оніщук мав 19 січня зустріч із представником Генерального секретаря Ради Європи в Україні Аке Петерсеном і запевнив, що Україна готова до розгляду GRECO у березні цього року питання щодо запровадження Україною нового антикорупційного законодавства. М.Оніщук висловив переконання, що Конституційний суд винесе позитивний вердикт щодо конституційності основних положень антикорупційних законів, і вони таки набудуть чинності.

Лише для чесних і порядних

Щодо основних суб’єктів – державних службовців та посадовців нове антикорупційне законодавство виставляє справді високі вимоги. Володимир Ар’єв зазначив ZAXID.NET: «Ухвалені закони – це фактично шокова терапія для посадовців, адже корупційна діяльність стає майже неможливою».

Як поінформував ZAXID.NET завідувач сектору організаційно-кадрової роботи та документообігу, юрисконсульт управління Головдержслужби України у Львівській області Олег Ясеницький, низку норм спрямовано на очищення органів державної влади та місцевого самоврядування від корупціонерів.

Перша з них – запровадження спеціальної перевірки відомостей, що подають про себе, особи, які претендують на зайняття посад у владі. Керівник установи чи органу, що приймає на роботу, має перевірити відомості про притягнення/непритягнення особи до кримінальної відповідальності та відповідальності за корупційні правопорушення; достовірність інформації про доходи, їх джерела та зобов’язання фінансового характеру, у тому числі за кордоном, щодо особи, яка претендує на посаду, та близьких їй осіб; наявність у особи та близьких їй осіб корпоративних прав; про стан її здоров’я, освіту, наявність наукового ступеня, вченого звання, підвищення кваліфікації. До цього часу спеціальній перевірці підлягали лише особи, що претендували на посади І-ІІІ категорії.

Ще один «запобіжник», який встановлює закон, – обов’язок подавати відомості про майно, доходи, фінансові зобов’язання і витрати для всіх категорій державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування і депутатів рад всіх рівнів без винятку. Вводяться обмеження щодо роботи «близьких осіб» та обмеження щодо отримання подарунків.

Крім того, встановлюється заборона фізичним і юридичним особам здійснювати фінансування органів державної влади чи органів місцевого самоврядування, зокрема надавати їм матеріальну та/або нематеріальну допомогу, безоплатно виконувати роботи, надавати послуги, передавати кошти та інше майно.

Це означає, що відмітається можливість отримувати рішення органів влади на свою користь для підприємців, які під виглядом благодійності, просто проплачують їх. 

 

Корупція - це використання особою наданих їй службових повноважень та пов’язаних з цим можливостей з метою одержання неправомірної вигоди

 

Власне цю заборону критикував лідер «Народної Самоборони», незмінний міністр внутрішніх справ Юрій Луценко. «Ініційовані Президентом питання боротьби з корупцією звелися до того, що міліції і всім правоохоронним органам заборонені фонди. За що ми їздитимемо, наприклад, на автомобілях, для мене загадка. По ідеї, ми з 1 січня повинні зупинити роботу, адже у мене в бюджеті нуль на бензин, нуль на озброєння, нуль на капбудівництво, нуль на ремонт…», – сказав Луценко.

Посадовці, які притягнуті до відповідальності за корупційні правопорушення, не матимуть права подальшого проходження державної служби та отримання пенсії державного службовця.

На що ловити будемо?

Закон встановлює ще ряд обмежень, порушення яких трактуються як корупційні. Йдеться про «зловживання службовим становищем». І саме тут мало б розгорнутися найширше коло діяльності для правоохоронних органів. Однак, виявляється, у цьому плані нове законодавство не краще за чинне.

Як пояснив ZAXID.NET О.Вєрєнцов, незрозуміло, як на практиці викривати порушення цих обмежень. «Законом заборонене використання службового становища з метою отримання вигоди або прийняття обіцянки/пропозиції такої вигоди для себе чи інших осіб, – прокоментував він. - Факт, що людина щось обіцяла чи дала посадовцю з метою отримання неправомірної вигоди треба довести. Треба доводити факти обіцянок, факти винагороди. Це складно. Навіть якщо уявити, що у всіх кабінетах у всій країні з’являться приховані відеокамери, то їх записи за українським законодавством вважаються неналежним доказом у суді».

Воля до боротьби

На думку Володимира Ар’єва, щоб посилення боротьби з корупцією відбулося, «у цьому напрямі має нарешті запрацювати прокуратура, яка б відкривала у конкретних випадках кримінальні справи. Без прокуратури нічого зробити не вдасться».

За інформацією міністра Юрія Луценка, «щодо 15-18 тисяч службових злочинців, яких ми виявляємо, матеріали мусимо передавати у прокуратуру, і там вони проходять розслідування. Щодо службових злочинів, таких як хабарництво, я мушу виключно позитивно відгукнутися про роботу прокуратури, бо за 90% матеріалів порушуються кримінальні справи, передаються в суд, то щодо інших таких злочинів – цей генеральний могильник не змінився. Із 1500 хабарників щорічно позбавлення волі отримують щонайбільше 100».

9 грудня 2009 року, у міжнародний День боротьби з корупцією, президент Віктор Ющенко на засіданні міжвідомчої комісії РНБО з комплексного вирішення проблем у сфері боротьби з корупцією заявив, що «вперше за останні п’ять років упродовж десяти місяців поточного року утримується тенденція зменшення кількості викритих корупційних правопорушень на 13,9% та притягнутих до адміністративної відповідальності корупціонерів – на 15,4%». За інформацією президента, кількість притягнутих до відповідальності корупціонерів за матеріалами МВС України скоротилася більш як на 40,2% – з 1433 по 858 осіб. При цьому якість збору доказів корупційної діяльності різко погіршилася. Питома вага закритих адміністративних матеріалів поточного року зросла до 22,3%. За підсумками засідання В.Ющенко звернувся до прем’єр-міністра Юлії Тимошенко з пропозицією звільнити з займаної посади Юрія Луценка.

Однак, напевне, від цього показники різко б не покращилися. За даними Центру громадської експертизи, за 10 місяців 2009 року Служба безпеки України сягнула 35% протоколів про корупційні правопорушення, органи прокуратури за відповідний період сягнули 28% протоколів, а органи внутрішніх справ – 27%. 

 

Корупційне правопорушення – умисне діяння, що містить ознаки корупції вчиненого особою уповноваженою на виконання функцій держави або органів місцевого самоврядування

 

Із рішень, прийнятих судaми за 10 місяців 2009 року за протоколами про корупційні правопорушення, 72,3% передбачали штраф, середній розмір якого – 291,84 грн, 1,1% – винесення попередження, 14,2% – закриття справ через відсутність події або складу правопорушення. Цікаво, що з посадових осіб, які притягуються до адміністративної відповідальності за корупційні правопорушення, близько 40% становлять державні службовці і службовці місцевого самоврядування 5–7 категорії, тобто представники найнижчої ланки. Народні депутати України та депутати рад регіонального рівня залишаються для правоохоронних органів практично недосяжними: за 10 місяців 2009 року щодо них не було складено жодного протоколу про корупційні правопорушення. За цей період до адміністративної відповідальності було притягнуто лише трьох суддів.

Солодке «Антикорупційне Бюро»

В Україні віддавна триває дискусія щодо того, хто має очолювати боротьбу з корупцією.

Відповідно до «Оціночного звіт по Україні» GRECO від 2007 року, «правоохоронна система України складається з кількох органів, залучених до розслідування корупційних правопорушень. Ця система не тільки є нечіткою щодо того, хто що робить, вона також містить ризик дублювання дій і ускладнює проведення спільної політики боротьби проти корупції». Ряд рекомендацій GRECO стосувалися реформування й удосконалення системи в такий спосіб, щоб боротьба з корупцією могла стати більш системною та ефективною.

Механізм спільної координації боротьби з корупцією, як бачимо, бажаних наслідків не дає. Можливо, тому у межах політичних змагань українським виборцям обіцяють створення «Антикорупційного бюро», тобто органу, що може провадити оперативно-розшукові заходи у корупційних справах.

Такі обіцянки лунали на дочасних виборах до парламенту 2007 року, зокрема від НУНС і ПР. Присутні вони в риториці кандидатів у президенти 2009-2010 року: Тимошенко, Ющенка, Януковича, Тігіпка, Яценюка. Чи справді Україна націлена повторити успішний досвід США 30-х років, сказати важко, адже до цього часу «Антикорупційне бюро» було лише привабливим виборчим гаслом.

Керівник програм розвитку громадянського суспільства Українського незалежного центру політичних досліджень Юлія Тищенко у публікації «Протидія корупції: дії, пропозиції та ініціативи кандидатів у президенти»  констатує: «У програмах та пропозиціях кандидатів у президенти містяться окремі антикорупційні, проте такі пропозиції існували й на дочасних парламентських виборах 2007 року, навіть президентських виборах 2004-го. Втім, вони так і не були реалізовані в політичній площині комплексно і системно».

Можливості уповноваженого

GRECO також рекомендувала Україні заснувати інституцію, що не матиме правоохоронних функцій і здійснюватиме нагляд за реалізацією національної антикорупційної стратегії і відповідних планів дій, а також пропонуватиме стратегію та нові заходи з боротьби проти корупції. Їй має бути наданий відповідний рівень незалежності для здійснення ефективної моніторингової функції.

Цю рекомендацію Україна зрозуміла по-своєму. 24 квітня 2009 року уряд затвердив положення про урядового уповноваженого з питань антикорупційної політики та призначив на цю посаду Юрія Сухова.

8 грудня урядом було затверджено постанову №1338 «Про заходи щодо посилення протидії корупції». Центральним та місцевим органам виконавчої влади, згідно із документом, доручено забезпечити невідкладний розгляд звернень підприємств, установ та організацій, фізичних осіб-підприємців, органів місцевого самоврядування і громадян щодо фактів корупції; подання щомісяця урядовому уповноваженому з питань антикорупційної політики звітів про заходи, вжиті за результатами розгляду зазначених звернень.

«У кожному органі центральної виконавчої влади, включаючи і міністерства, створити спеціальний орган, який і буде інструментом уповноваженого з питань боротьби з корупцією… Ми не маємо сьогодні дієвої машини і дієвої системи, адже все ділиться на своїх і чужих, а краще взагалі нікого з впливових людей не чіпати – це така філософія і така концепція... Саме тому я думаю, те, що може робити уряд, – це упереджувати, не допускати і попереджати» - заявила прем’єр-міністр Юлія Тимошенко на урядовому засіданні .

Із наведеного Ю.Тищенко робить висновок, що «фактично йдеться про створення наскрізної системи перевірки урядом самого уряду на предмет корупційних дій». Фахівець зазначає, що «за нинішніх політичних умов та докорінної поляризації політичних сил подібні антикорупційні ініціативи створення наскрізних вертикалей під егідою виконавчої влади, представленої однією політичною силою, які здійснюють контроль та перевірки, а також особистісний чинник можуть створити парадоксальні підстави сприяння поширенню корупції у сфері протидії корупції».