Як мирно вирішити спір з міською владою

Занадто багато судових позовів

Від часу набуття чинності Кодексу про адміністративне судочинство кількість судових спорів, де мешканці міста і юридичні особи оскаржують дії органів виконавчої влади у Львові істотно зросла. Про це інформувала як начальник юридичного управління Львівської міської ради Гелена Пайонкевич, так і представники громадських організацій, що моніторять цей процес.

Разом з тим, як зазначила Гелена Пайонкевич ZAXID.NET, «середня тривалість розгляду адміністративних справ – 2-3 роки. Стільки часу займає їх проходження по усіх судових інстанціях: від першої до Верховного суду. Багато судових справ, в яких юридичне управління представляє інтереси Львівської міської ради можна було б вирішити шляхом переговорів. Ми зацікавлені у зменшенні судових позовів».

Аби спростити вирішення таких спорів, юридичне управління Львівської міської ради восени 2009 року стало учасником проекту «Сприяння ефективному вирішенню публічно-правових спорів між громадянами та органами влади», який реалізує у Львові громадська організація «Центр дослідження місцевого самоврядування».

Це пілотний проект із застосування процедури медіації як альтернативного способу вирішення публічно-правових спорів, що виникають між представниками територіальної громади Львова та Львівською міською радою, її структурними підрозділами. Власне «Центр дослідження місцевого самоврядування» виконує роль медіатора, посередника, що допомагає сторонам відновлювати діалог.

У чому ж особливості медіації?

Керівник Українського центру медіації, створеного при Києво-Могилянській бізнес-школі за підтримки пілотного проекту Міжнародної фінансової корпорації «Впровадження медіації у сфері корпоративного управління в Україні», кандидат юридичних наук Галина Єрьоменко виокремила головні відмінності медіації від традиційного судового розгляду спорів. За її словами, судовий спір – це змагальна процедура, і сторони можуть бути ворожо налаштовані одна до одної. Основна увага тут приділяється фактам, тоді як реальні інтерес сторін не беруться до уваги. Сторони спілкуються одна з одною опосередковано через юристів і суддю. На противагу цьому, медіація покликана допомогти сторонам налагодити безпосередній діалог і віднайти рішення проблеми шляхом співпраці. Під час медіації сторони доходять згоди самі – медіатор не приймає рішення за них.

Власне перший етап медіації – це встановлення довіри між медіатором та сторонами спору. Таку довіру забезпечує те, що медіатор є незалежною стороною, переговірником, приділяє однакову увагу сторонам, для обох розробляє варіанти вирішення проблемних питань.

У процесі обговорення спору за посередництва медіатора знижується емоційна напруга між сторонами, яка виникли внаслідок конфлікту. Це дозволяє учасникам «розкритися» і віднайти оптимальний варіант рішення спору. Важливо, що за допомогою медіації можна обговорити і узгодити позиції щодо широкого кола взаємопов’язаних питань, а не лише вузького предмету судового спору.

Головне - бажання

Щоправда, медіація поки що не знайшла відображення в українському законодавстві. На сьогодні існує законопроект «Про медіацію», розроблений фахівцями у цій сфері. Однак і він потребує подальшого доопрацювання, оскільки не охопив сферу публічно-правових спорів.

Керівник проекту «Сприяння ефективному вирішенню публічно-правових спорів між громадянами та органами влади» Лілія Сало пояснює: «До останнього не було зрозуміло, чи можливо застосувати медіацію у публічно-правових спорах з органами місцевого самоврядування. Наша громадська організація більше року займалася теоретичним вивченням цього питання, перш ніж почати застосування медіації у публічно-правових спорах на практиці».

Л.Сало додала: «У нас, в Україні, довго нав’язували думку, що чиновник має діяти лише на підставі, у спосіб і в порядку, що передбачені законом. Дійсно, таке положення є в нашому законодавстві. Однак Кодекс адміністративного судочинства передбачає також право обох сторін спору на досягнення примирення, а саме вирішення спору на основі часткових поступок обох сторін».

Представники громадського сектору вважають за доцільне впроваджувати таку процедуру у взаємовідносини між представниками громади Львова та органами міської влади. Кажуть, що позитивні приклади мирного врегулювання конфліктів цього пілотного проекту можуть дати поштовх до широкого застосування цієї процедури в майбутньому і до покращення стосунків громади і влади загалом.

Зокрема депутат міської ради, голова Асоціації платників податків Львівщини Теодор Дяків прокоментував ZAXID.NET: «Я вітаю позицію виконавчого комітету Львівської міської ради, який своїм рішенням дозволив юридичному управлінню вдаватися до медіації для вирішення спорів з представниками громади. Цей спосіб вирішення конфліктів не суперечить нашому законодавству. На державному рівні навіть діє Служба національного примирення і посередництва, що займається врегулювання спорів із державними органами влади. Вважаю, що у будь-яких спорах, які стосуються взаємодії територіальної громади і органів міської влади цей механізм можна і треба застосовувати».

Коли міська влада хоче виправити помилку

Г.Єрьоменко акцентувала у коментарі ZAXID.NET: «Воля і бажання сторін домовлятися – це єдина умова для медіації у будь-якій сфері: чи це приватні відносини, чи корпоративні, чи відносини з владою. Головне, щоб в обох сторін було бажання йти на взаємні поступки. Інших перешкод немає. Зазвичай, люди є більш готовими до компромісу. Тому багато залежить від готовності органу влади йти на поступки».

Це підтвердилося у практиці «Центру досліджень місцевого самоврядування». Лілія Сало з цього приводу зазначила: «З нашої поки що невеликої практики бачимо, що найчастіше сторони вдаються до примирення, якщо відповідач - орган влади - визнає свою помилку, свою неправоту, і для нього вигідніше піти на часткові поступки у примиренні, ніж повністю визнати позов».

Підтримує цю думку і керівник програми правової підтримки організацій громадського сектору Центр громадської адвокатури Тетяна Яцків: «Якщо суб’єкт владних повноважень усвідомлює, що та чи інша дія або рішення є помилковими, і хоче виправити цю помилку, то це свідчить про готовність до медіації».

Т.Яцків поінформувала: «Ми допомагали «Центру досліджень місцевого самоврядування» відбирати справи для медіації. На практиці виявилося, що справ, які можна вважати медіабельними, доволі мало».

За її словами, медіабельними є справи, засновані на непорозумінні між органом влади і громадянином чи юридичною особою. «Вважаю, що причиною цього часто є те, що немає достатньо доброї комунікації між тими, хто звертається до органу влади і органу, який не завжди хоче із ним спілкуватися, роз’яснити, чому не можуть задовольнити його клопотання повністю. Часто громадянин хоче трохи більше від органу влади, чим той має виконувати, відповідно до його повноважень», - прокоментувала експерт.

Одну таку справу вже вирішено в межах проекту. Мешканець Львова звертався листом до міського голови Львова щодо зменшення вартості на проїзд у громадському транспорті, і хотів отримати відповіді на ряд питань з цього приводу. Проте відповідь була недостатньо ґрунтовною. Щоб не доводити справу до суду було запропоновано медіацію, на яку сторони погодилися. Як результат, за інформацією спеціаліста першої категорії юридичного управління Львівської міської ради Ольги Боднар, «в процесі примирення мешканцю були надані відповіді по кожному запитанню за підписом міського голови. Спершу людина доволі насторожено сприйняла пропозицію примирення. Проте, коли йому надали можливості для оптимального врахування його інтересів, ставлення його змінилося на позитивне».

Коли з владою один на один

За словами експертів, більше надають до медіації публічно-правові спори, в яких зачеплені індивідуальні права й інтереси громадян, а не справи, що торкаються інтересів широкого кола осіб, усієї громади.

Зараз Центр досліджень місцевого самоврядування вивчає можливість примирення у спорах з приводу встановлення пересувних малих архітектурних форм. «Йдеться про оскарження відмови Львівської міської ради у видачі дозволів на встановлення пересувних малих архітектурних форм декількома підприємцями. Дві справи перебувають у судах першої інстанції, місцевих загальних судах Львова. І є кілька справ, що пройшли першу інстанцію, і були вирішені не на користь органу самоврядування, відтак перебувають на розгляді в судах апеляційної інстанції. Ми почнемо з тих, що є у судах першої інстанції. Якщо практика буде успішною, то візьмемося і за апеляційні», - поінформувала Л.Сало.

Поле для компромісу є. Адже, насправді, підприємці зацікавленні не в визнанні недійсними рішень міської ради, а в отриманні дозволів на встановлення МАФів. Міська рада, зі свого боку, не зацікавлена у скасуванні актів, однак зацікавлена в тому, щоб підприємницька діяльність у місті здійснювалася на законних підставах і в межах правого поля.

Чи можна знайти компромісне рішення для всіх?

Чи можна застосувати медіацію у справах з оскарження тих чи інших тарифів на житлово-комунальні послуги, а чимало об’єднань громадян Львова займається цим, сказати однозначно важко. Представники громадських організацій, що приділяють тарифам багато часу, доволі скептично оцінюють таку можливість.

Голова громадської організації «Вартові закону» Олексій Вєрєнцов зокрема вважає, що Львівська міська рада виявляє не достатньо бажання для пошуку компромісів із представниками громадськості у питаннях формування тарифів. Він виклав свою позицію ZAXID.NET: «Я вважаю, що більшості конфліктних ситуацій, які розгорнулися між Львівською міською радою та громадськими організаціями міста довкола тарифів на ті чи інші послуги, у першу чергу житлово-комунальні, могло б і не бути, якщо б вона ефективно виконувала законодавство України, яке передбачає проведення обговорення нормативно-правових актів перед їх прийняттям. У нас на підготовку до обговорення відводиться десять днів, а цього часу у складних питаннях тарифів буває мало. Громадські організації не встигають перевірити обґрунтованість пропонованих тарифів, не вистачає часу отримати відповіді на запити з контролюючих органів. Дуже швидко відбувається прийняття, і виникає конфлікт».

Він додав: «На мій погляд, Львівська міська рада запроваджує процедуру медіації для гасіння локальних пожеж, замість того, щоб не допускати їх виникнення. Це створює хибне враження, нібито Львівська міська рада хоче йти на співпрацю з громадськими організаціями, на мій погляд – вона цього не хоче».

Керівник Центру «Наше право» Ярослав Жуковський акцентував увагу й на тому, що для компромісу потрібно не лише бажання органу йти на поступки, але й правові підстави. За його словами, використання медіації для вирішення дрібних конфліктів, пошуку компромісів між владою і окремими мешканцями виглядає цілком доцільним.

Проте, на його думку, медіація навряд чи може бути застосована у питаннях оскарження рішень, якими затверджені тарифи на комунальні послуги, оскільки тарифи зачіпають інтереси не лише особи чи організації, що оскаржує їх, а всієї територіальної громади. Виконавчий комітет Львівської міської ради не може досягати компромісу з окремими представниками громади, нехтуючи інтересами всієї громади.

Лілія Сало повідомила, що Центр дослідження місцевого самоврядування зараз аналізує, чи можливе застосування медіації у справі про визнання незаконним рішення виконавчого комітету Львівської міської ради, яким затверджено двоставковий тариф на теплопостачання у Львові, за позовом «Об’єднання профспілок Львівщини». Справа перебуває у Галицькому районному суді Львова.

За її словами, у цьому випадку позивач заявляє вимоги не в частині повного скасування тарифу, як такого, що порушує права, свободи громадян. Позивач акцентує на порушенні процедури прийняття цього акту. З його позиції, акт не був оприлюднений в офіційному друкованому органі Львівської міської ради, і є зауваження до громадських слухань цього акту. Львівська міська рада заперечує проти цього, мотивуючи, зокрема, тим, що проект акту був оприлюднений на веб-сайті міської ради. «Міська рада готова була б піти на компроміс шляхом внесення змін до рішення, його удосконалення, однак розглядати питання про його скасування орган влади не готовий. Я тут не вбачаю можливості для примирення, оскільки не співпадають позовні вимоги з вимогами відповідача, а відтак немає спільного поля для пошуку компромісу, – прокоментувала Лілія Сало. – Ми будемо виходити на переговори з позивачем, щоб з’ясувати його головні інтереси. Можливо, «Об’єднання профспілок Львівщини» зацікавлене в удосконаленні рішення про двоставковий тариф. У такому випадку, можна було б вести переговори про зміну предмету позовних вимог і зміну предмету переговорів. Якщо це відповідатиме інтересам обох сторін, тоді можливо вирішити таку справу».

Які гарантії?

Насамкінець, варто зазначити, що медіацію можна вважати ефективною тоді, коли вдається не лише досягнути компромісного шляху вирішення проблемної ситуації, але й послідовного втілення домовленості на практиці.

Виконання взаємно прийнятих зобов’язань – особливо важливий момент. Можна пройти великий шлях від виникнення конфлікту до його вирішення, залучати медіаторів, досягнути згоди, а потім не буде виконання. Це, як пояснила ZAXID.NET Тетяна Яцків, головний ризик в медіації.

Вона навела приклад: «У нас була медіація на стадії судового розгляду спору. Громадянин звернувся з повозом проти ЛКП, щоб не включали у договір про обслуговування будинку та прибудинкової території певних послуг, які є необов’язковими. ЛКП погодилося переукласти угоду з мешканцем без пунктів про послуги, яких він не хотів. Однак результату так і не було. Директор ЛПК довго ухилявся, відмовлявся. Як наслідок, довелося повернутися до поновлення судового позову, і вимагати задоволення позову по суті».

Справді, якщо досягнуто примирення у справі, яку розглядає суд, то за клопотанням сторін спору, суд закриває провадження у справі. Проте обставина, що постанова суду про закриття провадження у справі у зв’язку з примиренням сторін не носить обов’язкового характеру, може розцінюватися як певний недолік. Є справи, коли хотілося б, щоб ухвала суду носила загальнообов’язковий характер. Наприклад, якщо досягнуто згоди про поновлення працівника на посаді в органі влади. Працівник зацікавлений мати гарантію, що його роботодавець за будь-яких обставин виконає це зобов’язання.

Однак медіація все-таки процес добровільний. І як застережний механізм передбачено можливість поновлення провадження у справі: якщо одна сторона опісля відмовляється виконувати вимоги, які зобов’язалася виконати, то інша сторона має право звернутися до суду з клопотанням про поновлення провадження у справі. Суд поновляє провадження з того моменту, на якому припинив.