Тертя, публічні суперечки і навіть відверті протистояння між гілками влади відбуваються в Україні доволі часто, практично від початку її існування у статусі незалежної держави. Найбільша напруга виникає у трикутнику «президент – уряд – парламент», що постійно змагаються за свої повноваження. Їхній обсяг щоразу стає результатом політичного компромісу, при цьому сторони конфлікту залишаються не вповні задоволеними, тому чергова інституційна криза лише відтерміновується.
Керувати і правити
Постійно хтось комусь заважає. То президент не може спрацюватися з парламентом і урядом. То прем’єр-міністрові бракує влади для проведення реформ. То парламент прагне підвищити свою роль у формуванні уряду й мати вплив на президента через механізм імпічменту. Намагаючись вийти з цього періодичного протистояння, Україна за понад 25 років апробувала на собі різні форми правління – від президентсько-парламентської до парламентсько-президентської.
При цьому в її історії був короткий період, коли це питання не було врегульоване на рівні Конституції, а прем’єр видавав декрети, що мали силу законів, підміняючи, по суті, функції Верховної Ради. Власне, дочасні вибори президента і парламенту 1994 року відбулися під приводом того, що треба виходити із політичної кризи.
Тоді перемогу здобув «міцний господарник» Леонід Кучма, який не міг знайти спільної мови у тандемі з президентом Леонідом Кравчуком. Здавалося б, проблема вирішена, ніхто вже не заважає рятувати країну від наслідків глибокого соціально-економічного занепаду. Але й тут місце сидіння визначило точку зору Кучми. Тепер йому вже як президентові заважав уряд, хоча, за Конституцією 1996 року, саме глава держави подавав на затвердження парламенту кандидатуру прем’єра та призначав усіх без винятку міністрів.
Практично всі керманичі Кабміну не задовольняли президента, бо, опинившись у прем’єрському кріслі, швидко набували ваги і починали прагнути більшої самостійності. Подарувати цього їм Кучма не міг, а тому звільняв потенційних конкурентів, зокрема з таким цікавим і вже легендарним формулюванням: «за формування власного політичного іміджу». Ідеальний глава уряду в уявленні другого президента мав бути «робочою конячкою», яка б сумлінно й неухильно виконувала всі його вказівки.
Сам же гарант мав би відігравати роль такого собі суворого, зате справедливого арбітра нації та модератора взаємин фінансово-промислових груп. За дві каденції Кучма, користуючись формальним і неформальним впливом, вибудував жорстку вертикаль влади, перетворивши Україну на де-факто президентську республіку кланово-олігархічного типу.
Але на початку «нульових» він, а також глава його адміністрації Віктор Медведчук і лідер соціалістів Олександр Мороз несподівано виступили з ідеєю політичної реформи. Її суть полягала у переході від президентсько-парламентської до парламентсько-президентської форми правління, яка істотно урізає повноваження глави держави і переміщує центр політичного впливу в парламент, який формує уряд. Цю ініціативу влада просувала під гаслами наближення до європейських стандартів: у більшості країн Старого Світу переважає суто парламентська або парламентсько-президентська модель.
Утім, пересічні українці й опозиційно налаштований до Кучми політикум не вірили у щирість запевнень «сильної, як ніколи, влади». Наближався 2004-й, рік президентських виборів, перемогу на яких міг здобути популярний екс-прем’єр Віктор Ющенко. І, щоб ослабити його потенційний вплив та перетворити президента на, як тоді казали, «англійську королеву», влада через коліно проштовхувала політичну реформу. Для втілення її у життя «кучмістам» забракло всього шести голосів. Але вже наприкінці 2004 року зміни до Конституції таки ухвалили в результаті політичного компромісу між головними фігурантами Помаранчевої революції.
Щоправда, реформа набувала чинності не відразу, а з 1 січня 2006 року, тобто в Ющенка був цілий рік, аби, умовно кажучи, «побути Кучмою» і, маючи його повноваження, зробити для країни хоча б щось. Але новообраний президент замість консолідованої праці почав наділяти деякі органи влади невластивими їм повноваженнями. Спеціальним указом він розширив функції Ради нацбезпеки і оборони, перетворивши її фактично на паралельний Кабмін, щоб угамувати амбіції Петра Порошенка, який мріяв про посаду прем’єра, а вона дісталася Юлії Тимошенко. Природно, це провокувало постійні конфлікти, які восени 2005 року завершилися гучним скандалом, взаємними звинуваченнями і відставками, що стали початком кінця помаранчевого табору.
Новий уряд вдалося сформувати завдяки голосам учорашніх непримиренних опонентів – Віктора Януковича і Партії регіонів, яким Ющенко замість обіцяних на виборах тюрем видав індульгенцію від політичних переслідувань у вигляді Меморандуму порозуміння між владою та опозицією. Президент отримав зручного, зрозумілого і позбавленого політичних амбіцій прем’єра Юрія Єханурова. Але цей кабінет не був довговічним, пропрацювавши менше року, та й то чималий відтинок часу – у статусі «виконувачів обов’язку». А все тому, що парламент у передчутті нових виборів і набуття чинності політреформи вирішив скористатися своїм правом відправити уряд у відставку і заробляти електоральні дивіденди на критиці безпорадної та бездарної влади.
Парламентські вибори-2006, попри безугавну гризню між колишніми учасниками Помаранчевої революції, продемонстрували, що більшість українців готова дати демократам ще один шанс. Але й цього разу вони не втратили нагоди змарнувати його. Тривала коаліціада, спікеріада, боротьба за посади і ресурси врешті-решт призвела до того, що в «найбільш моральних» соціалістів урвався терпець – і вони перейшли на «темний бік», до регіоналів і комуністів, а БЮТ і «Наша Україна» опинилися в опозиції.
За новою редакцією Конституції, уряд мала формувати парламентська коаліція. Вона ж мала подавати президентові кандидатуру прем’єра, а гарант – вносити подання на його призначення у Верховну Раду. Все чітко і ясно. Утім, перед виконанням своїх прямих обов’язків Ющенко вирішив помордувати Януковича і компанію, посадивши їх за круглий стіл і змусивши підписати декларативний Універсал національної єдності, який, у принципі, ні до чого не зобов’язував його підписантів.
При цьому президент домігся включення в уряд не лише міністрів оборони і закордонних справ, котрі законно входили до його квоти, а й цілої низки інших посадовців з обойми «Нашої України», на призначення яких він не мав номінального впливу. Це можна пояснити тільки неформальними домовленостями, проте аж ніяк не буквою і духом конституційних повноважень глави держави у парламентсько-президентській республіці. Втративши інструменти впливу зразка 1996–2005 років, Ющенко все одно хотів бути поліпшеною версією Кучми, але політичні реалії були вже не ті.
Це чудово розумів і Янукович, який швидко позбувся президентських міністрів і пішов шляхом зміцнення своєї влади, скуповуючи «тушок» для стабільної парламентської більшості. Спокійно дивитися на узурпацію влади Ющенко не міг і пішов на конфлікт із парламентсько-урядовою коаліцією, видавши аж кілька сумнівних указів про розпуск Верховної Ради «за спотворення волевиявлення виборців» і врешті змусив парламент піти на перевибори. Його союзником у цій боротьбі з Януковичем знову стала Тимошенко, яка марила новим прем’єрством і заради цього була готова до нових виборів і нової коаліції з «Нашою Україною». Блоки підписали угоду, в якій домовилися після перемоги поділити посади за формулою 50/50.
Країна для двох
У підсумку коаліцію демократичних сил вдалося сформувати, але і цей альянс виявився вкрай хитким і крихким. Перевага у всього один голос – не надто надійне підґрунтя для втілення передвиборчих обіцянок і стабільної роботи, та й взаємна неприязнь Ющенка і Тимошенко провокувала нові конфлікти. Тим більше, що закляті друзі не гребували голосувати «на стороні», вступаючи в ситуативні союзи з регіоналами.
Апогеєм цього мезальянсу мало не стало формування так званої широкої коаліції, більш відомої в народі як «ширка». Навесні 2009-го ПР і БЮТ, «визнаючи відповідальність за долю українського народу й держави» та «враховуючи конституційно-правовий досвід розвинених європейських демократій», практично домовилися про поділ влади на двадцять років і перехід до парламентської форми правління внаслідок чергових змін до Конституції та проголошення імпічменту президентові Ющенку. Главу держави мали обирати у Верховній Раді, а вчорашні супротивники мали утворити коаліцію та йти на парламентські й місцеві вибори єдиним блоком. Лідери партій мали б почергово змінювати одне одного біля державного керма: дві президентські каденції для Януковича за прем’єра Тимошенко і навпаки. Так вони планували царювати до 2029 року.
Коли ж переговори вийшли на фінішну пряму, Янукович здав назад і відмовився від «ширки». На заваді стали не лише політичний шантаж Ющенка, який би оголосив дострокові президентські вибори, щоб зірвати плани узурпаторів, а й усвідомлення самим Януковичем, що легітимність президента, обраного в парламенті кількома сотнями депутатів, набагато менша за легітимність президента, обраного на всенародних виборах. «Парламентського» гаранта суспільство навряд чи сприймало б усерйоз. Та й згадки про «вкрадену» 2004 року перемогу спонукали лідера ПР до реваншу у прямому змаганні.
Ситуативний союз із Януковичем, що став плямою на репутації екс-прем’єра, Тимошенко виправдовувала шляхетними мотивами – мовляв, треба подолати поділ країни і заради цього «навіки закопати в землю всі приватні образи». Втім, пізніше, в коментарях 2014 року, вона розкрила інший, прагматичніший бік нереалізованих домовленостей: «Я абсолютно відверто вважала, що, коли Янукович стане президентом самостійно, країну чекає лихо. Як показав час, я не помилилася. На жаль. Я хотіла обмежити його президентство формальними повноваженнями на рівні протоколу. Я вважала, що йому буде достатньо грати в гольф, ходити на полювання, стрибати по пеньках і зовсім не втручатися в управління країною...».
Паралельно з ідеєю конституційного оновлення виступав і президент Ющенко, який пропонував суспільству двопалатний парламент і зменшення кількості депутатів до 380 осіб. Але його невдале правління дискредитувало будь-які починання, та й президентська каденція гаранта добігала кінця, тому шанси на законодавчі зміни були примарними. На арену знову повертався Янукович, а він – уже в іпостасі всенародно обраного президента – не хотів поступатися повноваженнями, не гребуючи нічим для зміцнення своєї влади.
Парламент він підім’яв під себе дуже швидко, зліпивши нову більшість за рахунок «тушкування» демократичних фракцій. Уряд був слухняним виконавцем його доручень, а прем’єр Микола Азаров запопадливо називав себе «першим міністром в уряді Януковича», себто було гранично ясно, чий це Кабмін. Однак почесному лідерові ПР цього було замало. Завдяки рішенню ручного Конституційного Суду політреформу 2004 року скасували як таку, що була ухвалена з порушеннями процедури, і повернули в дію Основний Закон в редакції 1996 року.
Фактично Януковича наділили повноваженнями, під які його ніхто не обирав, але протистояти цій узурпації тоді не спромоглися ні деморалізована опозиція, ні суспільство, втомлене нескінченною політичною колотнечею. До речі, й не всі журналісти наважувалися говорити вголос про конституційний переворот, який дав старт формуванню практично нічим не обмеженої президентської влади. Її «переваги» суспільство вповні відчуло протягом 2010–2014 років.
У пошуках оптимальної моделі
До парламентсько-президентської форми правління країна повернулася лише на тлі драматичних, а потім уже і трагічних подій Революції Гідності, коли режим Януковича зовсім утратив гальма. Повернення до збалансованої системи стримувань і противаг сприймалося суспільством і політикумом як запобіжник від авторитаризму. В умовах фактичного вакууму влади, що виник після втечі «легітимного», саме парламент залишився єдиним органом, який був здатен приймати неординарні політико-правові рішення в умовах розв’язаної Росією гібридної війни. Саме парламент сформував нову коаліцію і уряд, а також призначив дострокові вибори президента, щоб відновити керованість країни та позбавити критиків аргументів про «нелегітимність київського режиму».
Під час передвиборчої кампанії кандидати у президенти не наважувалися говорити про збільшення повноважень глави держави, який, мовляв, і так наділений чималим впливом, не до порівняння з його європейськими колегами із суто представницькими функціями. Лідер і, зрештою, переможець перегонів Порошенко не раз заявляв про відданість парламентсько-президентській формі правління і говорив, що президент сильний не своїми повноваженнями, а своїм авторитетом.
Гарні та слушні слова, проте не реалізовані на практиці. Бо, щойно склавши присягу глави держави, Порошенко почав зміцнювати свою владу, нерідко виходячи за межі повноважень у сфері безпеки, оборони і зовнішньої політики. Він цілком законно і політично обґрунтовано розпустив парламент, оголосив нові дочасні вибори, але незалежним арбітром нації не став. Навпаки – Порошенко створив іменну «партію влади», що в підсумку змогла сформувати найбільшу фракцію у Верховній Раді та претендувати на посаду прем’єра.
Але от халепа – на виборах за пропорційною частиною більшість голосів здобув «Народний фронт» Арсенія Яценюка. Багато хто свідомо голосував за нього, розуміючи, що владі потрібен баланс, а не монополія нової ПР. На дотриманні цього правила наполягали західні партнери і донори України, тому Порошенко був змушений змиритися із другим прем’єрством Яценюка, який ішов на поступки президентові, аби зберегти єдність коаліції.
Утім, навіть «свій у дошку» прем’єр – іще не гарантія того, що він буде тією самою «робочою конячкою», про яку мріяв Кучма. Приклад Володимира Гройсмана, якого довгий час називали «людиною президента», лише зайвий раз ілюструє цю тезу. Самостійність, норовливість і амбіції нинішнього прем’єра дратують Порошенка не менше, ніж поведінка Яценюка.
Причина цього явища криється не в персональних симпатіях чи антипатіях політиків, а в дуалізмі влади, за якою фактичним керівником її виконавчої гілки є глава уряду, але також значні повноваження має президент. Він призначає голів обласних і районних держадміністрацій, котрі опиняються в ситуації подвійної підзвітності та часом можуть стати заручниками політичного протистояння своїх шефів. У запропонованому Порошенком проекті змін до Конституції в частині децентралізації передбачений інститут префекта з функціями «государевого ока» в регіонах. Представники президента є в уряді та парламенті. Здобутки влади він приписує собі, а відповідальність за помилки перекладає на уряд.
Тому дедалі частіше (і в «Народному фронті», й у «Батьківщині», і в «Опозиційному блоці») лунають голоси про перехід до суто парламентської форми правління в Україні, котра б поклала край цій конфліктній взаємодії. Питання дискутується і в президентській адміністрації. На його користь наводяться аргументи, що це європейська модель, в ній чітко визначені повноваження органів влади, які за таких умов стануть більш ефективними, підзвітними, убезпечать від авторитаризму. Фактичним керівником держави стає прем’єр – лідер партії, яка здобуває більшість голосів на виборах, а президент, якого обирають у парламенті, не втручається в роботу уряду, виконуючи представницькі функції. Найяскравіший приклад – Німеччина із сильним канцлером і символічним, хоч і не менш шанованим президентом.
З іншого боку, перехід до чистої парламентської форми правління має і ризики. Політичні оглядачі звертають увагу на те, що така республіка може бути ще більш нестабільною, просто конфлікт буде перенесений у стіни парламенту. Прем’єр стане заручником волі депутатів коаліції та залежатиме від них, а не від виборців. Розвал більшості може призвести до постійних дочасних виборів, як в Італії, безвладдя і геополітичних розворотів. А в умовах зовнішньої агресії такі експерименти з державною системою можна прирівняти до самогубства. Тому, навпаки, у пресі часом можна почути заклики до освіченого авторитаризму.
Дискусії про оптимальну форму правління, звісно, мають право на існування. Але відбуватися вони мають не кулуарно, а публічно. Вони мають стати результатом нового суспільного договору, бажано закріпленого на референдумі. Без політичної структуризації, справжніх ідеологічних партій і зміни виборчого законодавства теоретичні розмови про парламентську республіку позбавлені реального сенсу. Інакше це буде ще одна спроба правлячих кіл зацементувати себе у владі під привабливими гаслами конституційного оновлення за стандартами європейської демократії.