Приблизно рік тому у високих українських кабінетах знову заговорили про потребу адміністративно-територіальної реформи. На відповідні відомства поклали завдання розробити законодавчу базу. І десь зараз відповідальні за проведення реформи мали б розпочати свою діяльність.
Проте, наскільки нам тепер відомо, справа так і загрузла в нетрях кабінетів. Реформа вкотре перетворилася на збитого льотчика.
Рідко коли суспільство схвально ставиться до реформ, тож і йдуть вони завжди тяжко, особливо на пострадянському просторі. Але складно знайти іншу тему, яка б викликала таку відразу в українського населення, як адміністративно-територіальна реформа. Тому займатися нею перед виборами ніхто не бажає. Ніхто не прагне ставати батьком такої реформи, особливо політик, котрий ще має певні амбіції і не поспішає перетворюватися на політичного небіжчика.
Згадати хоча б митарства Романа Безсмертного, коли Ющенко ощасливив його посадою віце-прем’єра з питань адміністративно-територіальної реформи. Безсмертний проробив немалий шмат роботи, створив концепцію адміністративного перекроювання України. Але з дуру вирішив розпочати справу зі свого рідного селища Макарів Київської області. Земляки ледь не обкидали свого «благодійника» тухлими яйцями.
Можна припустити, що, пам’ятаючи про досвід Безсмертного, нинішні урядовці намагаються триматися від реформи якнайдалі.
Перші прожекти адміністративно-територіальної реформи створювали ще за президентства Леоніда Кравчука. Але в чому була й залишається головна проблема? У тому, що жодна з владних команд за майже 22 роки незалежності не замислювалася над тим, що основним у цій справі має стати робота з мешканцями, соціологічні дослідження, вивчення громадської думки та відповідне формування опінії.
Що таке субсидіарність?
От запитаймо пересічного мешканця: що таке субсидіарність? Ні, навіть не пересічного, а досвідченого, освіченого й інтелігентного. Скільки відсотків інтелігентів відповість на це запитання? У найкращому разі п’ять. А це ж термін, який є основою ефективного самоврядування. Під ним розуміється, що вища спільнота або інституція втручається у справи меншої спільноти тільки тоді, коли остання цього потребуватиме й звернеться з відповідним проханням. Принцип субсидіарності ставить людську особистість у центр кожного вирішального процесу. Він надає перевагу тим спільнотам, які перебувають ближче і користуються більшою довірою до людини та до її проблем. Таким чином закріплюється перевага простіших сфер організації суспільства над надмірно великими спільнотами.
На практиці це означає, що, приміром, громада села не має передавати на районний рівень вирішення питання, яке здана розв’язати самостійно. Наприклад, збудувати додаткову ферму. Район не має передавати області прохання збудувати дорогу місцевого значення, а прокладати її самостійно, маючи для цього відповідні кошти. І так далі за вертикаллю.
А чи часто ми на радіо, телебаченні, з промов посадовців, політиків, у громадських дебатах чуємо про субсидіарність? Так отож.
Нещодавно львівські ЗМІ розповідали про обурення мешканців Кам’янко-Бузького району планами державного керівництва цей район ліквідувати. Селяни висловлювали своє побоювання, що тепер за різноманітними довідками доведеться їздити до дальніх райцентрів. Можна припустити, що з мешканцями району хтось попередньо провів «роз’яснювальну» роботу, налаштувавши їх відповідним чином. До речі, так само з населенням вже згаданої Макарівки напередодні приїзду туди Романа Безсмертного попрацювали соціалісти, цілковито дезінформувавши місцевих мешканців про суть і мету реформи.
Насправді ж адміністративно-територіальна реформа (якщо, звісно, її робити правильно) й спрямована передовсім на те, щоб наблизити всі потрібні інстанції до мешканця. Тобто за довідкою, що її селянин міг отримати лише в райцентрі, треба буде їздити значно ближче – до центру громади.
Досі у радянській системі
Хоча головним у реформі має стати не так зручність отримання довідок чи наближення до людини інших центрів обслуговування, як радикальна зміна системи формування бюджету. Лише тоді, коли бюджет села, селища, міста стане пріоритетним порівняно із загальнодержавним бюджетом, можна буде стверджувати, що система працює на людину, а не сама на себе.
Аналіз суспільних настроїв засвідчує, що треба докорінно змінити всю філософію та підходи до державного управління та місцевого самоврядування. Адже за останні два десятиліття змінився і економічний устрій, і політична система. Ми вже не маємо ні планової економіки з її єдиним народногосподарським комплексом, ні керівної ролі компартії з її райкомами й обкомами. Але система державної влади та територіального устрою фактично залишається радянською.
Адже досі з наших голів не викорінилося переконання, що в центрі кожної територіальної одиниці має перебувати владна інституція. Замість того, щоб у центр життя системи поставити людину, громадянина. А всі владні й громадські інституції повинні забезпечувати реалізацію потреб кожної людини. Саме такою й має бути філософія адміністративно-територіальної реформи.
Європа регіонів
Скільки осіб має нараховувати громада, скільки громад має входити в «об’єднання громад» і в «об’єднання об’єднань» тощо – це питання, які слід вирішувати фахівцям на основі скрупульозних досліджень і фахових аналізів, не забуваючи водночас про досвід європейських країн, де ці реформи давно й успішно реалізовані.
Політикам же й активістам громадських організацій варто помислити над іншим аспектом цієї проблеми. А саме: як, проводячи реформу, ми зможемо влитися в загальноєвропейський тренд формування «Європи регіонів», котрий зі змінним успіхом конкурує з тестаментальною «Європою держав». Якщо перша концепція передбачає, що пріоритетним завданням європейської інтеграції мало б стати задоволення регіональних, місцевих інтересів, то друга наполягає на застосуванні до регіонів «залишкового принципу». Таким чином, якщо «Європа держав» відстоює ідеї, зароджені у часи Весни народів, романтизму й націотворення, то «Європа регіонів» вже намагається давати свою відповідь на актуальні виклики часу. Якщо «Європа держав» намагається за будь-яку ціну загальмувати процес глобалізації, то «Європа регіонів» має намір підлаштуватися під нього, скористатися його перевагами й по можливості нейтралізувати чи мінімізувати вади. Адже про невідворотність процесу глобалізації можна сказати, перефразувавши слова Сенеки про долю: якщо ти опираєшся глобалізації – вона тягне тебе за чуба, якщо погоджуєшся з глобалізацією – вона веде тебе за руку.
Рано чи пізно надійде той час, коли держава перетвориться на таку собі формально-історичну даність. Проблеми локальні вирішуватимуть у регіонах, а глобальні – на рівні міжнаціональних утворень.
Які регіони опиняться врешті-решт у виграшній ситуації? Ті, що встигли в той чи інший спосіб офіційно оформитися як певна автономна одиниця. Передовсім найкраще впишуться у майбутню світобудову федеральні держави, де землі вже мають свої статуси, самоврядні структури, традиції самоорганізації тощо. Що унітарніша, централізованіша держава, то складніше їй буде потрапити у тренд майбутнього.
De-facto федеративна
Що у цьому контексті варто вчинити Україні? Зрозуміло: передовсім провести докорінну адміністративно-територіальну реформу. Чи варто при цьому замислитися над федералізацією? Безумовно, особливо у тому контексті, що Україна de-facto і є федеративною державою, як би того комусь не хотілося. Попри відповідний запис в Конституції, не може вважатися унітарною держава, яка має в своєму складі автономію. Хай хтось називає рішення Верховної Ради 1992 року про відновлення Кримської автономії «помилкою», «тимчасовим явищем», але факт – річ уперта. Якщо парламент наважиться позбавити кримчан особливого статусу, тоді й будемо говорити про унітарність. Хоча дуже сумнівно, що таке станеться.
В Україні функціонує не одна громадська організація чи проект, які так чи інакше намагаються повернути державу у федеральне річище. Куратор одного з таких проектів під назвою «Українська федерація» Михайло Павлів (не плутати з Володимиром Павлівим) нещодавно опублікував «Катехизис федераліста». Текст цікавий, і тверезомисляча людина могла б підписатися чи не під кожним пунктом, де автор доводить перевагу федерального укладу над унітарним. Наприклад:
- Федералізація дозволяє на конституційному рівні закріпити права та повноваження регіонів
- Федералізація гарантовано руйнує настільки улюблену нашими політиками «вертикаль влади» захищаючи від гіперцентралізації і прийняття всіх визначальних рішень в країні в одному кабінеті.
- За зміни політичної кон'юнктури і приходу до влади шанувальників ручного управління країною, в унітарній децентралізованій державі упродовж однієї сесії можна згорнути БУДЬ-ЯКУ розумну реформу, знову зібравши в свої руки всю повноту влади, і знову залишивши регіони й місцеве самоврядування без повноважень і фінансів.
- Виборність місцевої влади (на рівні регіону / суб'єкта федерації) поставить регіональну владу в залежність від виборців регіону, позбавивши залежно від адміністрації президента або кабінету міністрів, позбавивши залежності від конкретної людини (читай президента).
- Унітарна президентсько-парламентська схема держуправління ставить всю країну в залежність від особистих характеристик ОДНІЄЇ людини. Федеративна схема позбавляє наше не розвинуте в цивільному сенсі суспільство таких ризиків.
- У федеративній державі повноваження з розподілу (переважно регіональна влада) і контроль (переважно федеральний центр) перебувають у різних руках. Формується баланс влади в країні, іншими словами – конкурентна демократія.
- Регіональна влада, котра є легітимізованою вибором виборців регіону, буде змушена значно серйозніше дбати за ефективність регіону, ніж зараз. Цілком очевидно пов'язувати успішність регіональної влади в оцінці виборців регіону з їх голосуванням на чергових регіональних виборах.
- Зараз, в унітарній державі, регіональна влада зобов'язана своїм статусом розташуванню перших осіб держави, і завдання регіональної влади тотожні із завданнями центральної влади в регіоні. При цьому завдання центральної влади зовсім необов'язково є тотожними потребам самого регіону. У федеративній державі природним чином, бажаючи бути переобраною знову, регіональна влада спирається в першу чергу на потреби регіону.
Це кілька пунктів із «Катехизису», котрі (зрештою як і весь текст цілком) викликають лише схвалення й бажання реалізувати це на практиці. Проблема полягає лише в тому, що весь цей проект перебуває під егідою Віктора Медведчука і його сумнівно-українського «Українського вибору». Зразу ж хочеться поставити логічне запитання: а чи не шеф Кремля нам нав’язує цей проект через свого кума? Не виключено. Хоча виникають і певні міркування іншого характеру, а з ними й додаткові запитання.
Наприклад: чи кремлівські політпроектанти і політтехнологи не з’їхали часом з глузду? Бо як інакше пояснити, що такий архіважливий проект, котрий, на думку багатьох українських патріотів, мав би призвести до розпаду України, дається у відання українського політика, антирейтинг котрого б’є всі рекорди. У нас є політики, до яких добре ставляться на сході країни, але ненавидять на заході. Когось шанують у Галичині, але ладні прибити на Одещині, хтось милий Донбасу, але «нев’їздний» до Львова… Проте чи можна знайти іншу публічну особу, яка б змогла конкурувати з Медведчуком у рівні негативного ставлення, причому в будь-якому регіоні України? Думаю, що ні.
То що ж, у «цека дуракі сідят», чи Кремль вирішив у такий хитрий спосіб здискредитувати ідею федералізації?
«Працювати локально, а мислити глобально!»
Зрештою, чи повинні ми перейматися цим питанням. Чи не краще нам детальніше ознайомлюватися з успішним досвідом федерального устрою. Хоча б у тій же Німеччині. З власного досвіду знаю, наскільки «бундесова» структура оживлює локальне життя. Депутат земельного парламенту там аж ніяк не вважається політиком «нижчого рівня». Головна політика там і твориться на рівні земельному. Досить популярним у Європі є гасло: «Працювати локально, а мислити глобально!». Ось чому варто було б навчитися нашим політикам. А допомогти їм могла б саме федералізація.
Доводилося бачити не одну схему поділу України на федеральні землі. Кожна з них має свої переваги і вади. Очевидно, що над проведенням меж доведеться серйозно попрацювати економістам, політологам, соціологам. Не варто нехтувати й історико-географічними чинниками, хоча не можна й цілковито покладатися на них. Все має бути побудоване так, щоб слугувати людині, щоб вкладатися у концепцію тієї ж субсидіарності.
То що ж із тим Кремлем, наскільки виправдані побоювання, що внаслідок федералізації Україна розпадеться, й Росія захапає її по частинах? Як на мене, шанс цей не більший, аніж ризик, що захопленою буде вся унітарна Україна цілковито. Чи це буде через Митний союз, чи через ЄврАзЕС, чи іншим чином – не важливо. Однозначно можна стверджувати, що чинник федералізації тут буде у кращому разі десятим.
Але я б не радив сильно піддаватися цим страхам. Бо якщо РФ врешті вийде на демократичний шлях розвитку, то вона одужає від нав’язливої ідеї-фікс про реставрацію союзу. Тоді й нам житиметься спокійніше. Якщо Москві й далі не даватимуть спокою імперські амбіції, то їй можна лише поспівчувати. Бо це означатиме, що не може вона ніяк модернізуватися, почати мислити по-новому, відповідати на виклики часу, готуватися до глобалізації. А тому й залишиться в ар’єргарді історичного розвитку. Тож хай готує чуба для міцної руки глобалізації.
А нам варто пам’ятати, що от уже понад два десятиліття маємо кримську автономію. А де, як не в Криму, мешкає найбільше осіб, котрі ладні були б відкликати свої бюлетені з грудневого референдуму 1991 року й хоч вже приєднати півострів до Росії. І що? Це якось вплинуло на цілісність української території? Якщо й так, то виключно у позитивному сенсі. Крим і досі з Україною, а сепаратистським рухам там ніколи не вдавалося ставати мейнстрімними політичними силами.