Спитайте себе: а чи відчуваєте ви, що влада в державі належить народові? Якщо так, то як ви можете впливати на ситуацію в країні, на закони, дії уряду або державних установ, правоохоронних органів, поведінку народних депутатів або державних високопосадовців? Більшість із нас вважає, що необхідні норми демократії є в основному законі (Конституції), а проблема полягає лише у небездоганному виконанні цих положень особами, що потрапили до влади. Спробуймо з'ясувати ситуацію, читаючи чинну Конституцію.
У першому пункті статті 5 записано: «Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ». Таким чином, відповідно до основного закону, вся влада в державі належить саме народу. Бездоганно, ніяких сумнівів, ніяких зауважень.
Наступне питання: яким чином народ здійснює свою владу. У тій же статті сказано: «Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування». Крім того, статтею 69 визначено: «Народне волевиявлення здійснюється через вибори, референдум та інші форми безпосередньої демократії». А от над цим вже треба замислитись.
Перш за все треба звернути увагу на те, що не існує ніяких законних механізмів для здійснення народом влади «безпосередньо» або через «інші форми безпосередньої демократії», окрім референдуму . Більше того, навіть ніхто не уявляє собі, що це таке і як народ може безпосередньо здійснювати волевиявлення на загальнодержавному рівні, тобто приймати рішення, обов’язкові для виконання всіма громадянами та органами державної влади. Може, хтось на цьому добре розуміється, але мовчить або подає настільки слабкий голос, що його не чутно.
Так, у нас існує така форма безпосередньої демократії, як референдум. Згідно зі статтею 72 Конституції, «Всеукраїнський референдум призначається Верховною Радою України або Президентом України відповідно до їхніх повноважень, встановлених цією Конституцією. Всеукраїнський референдум проголошується за народною ініціативою на вимогу не менш як трьох мільйонів громадян України, які мають право голосу, за умови, що підписи щодо призначення референдуму зібрано не менш як у двох третинах областей і не менш як по сто тисяч підписів у кожній області».
Ми маємо і відповідний закон «Про всеукраїнський референдум», але ця форма народовладдя є настільки могутньою зброєю, що користуватись нею можна лише у виняткових випадках, для вирішення справді глобальних рішень. Крім того, для проголошення референдуму за народною ініціативою треба зробити щось таке, що під силу хіба що політичній силі, яка тримає в своїх руках серйозні важелі впливу на суспільство. Пам'ятаєте, нещодавно доволі відома партія «Батьківщина» робила спробу зібрати підписи за проведення референдуму щодо вступу України до НАТО? І чим це закінчилось? А ні чим.
Отож, єдиним практично діючим засобом народовладдя в Україні залишаються вибори. На загальнодержавному рівні – вибори Президента та депутатів Верховної Ради. Підкреслимо: самі вибори, після здійснення яких влада народу закінчується до наступних виборів. У час між виборами народ не має ніяких реальних важелів впливу на владу, окрім висловлення у різний спосіб своєї думки, а у крайньому разі – громадської непокори, яка взагалі-то протиправна. Отже, без внесення змін до Конституції справжнього народовладдя нам не створити. Про деякі з таких змін і поговоримо.
Почнемо з права законодавчої ініціативи. Як сказано у статті 93 Конституції, «Право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить Президентові України, народним депутатам України та Кабінету Міністрів України». Тобто ані громадяни, ані їх об'єднання, навіть політичні партії, що не входять до складу парламенту, не мають права надавати проекти законів до ВР. Більше того, за основним законом депутати просто не мають права розглядати законопроекти, які ініційовані кимось, окрім вказаної трійки. Навряд чи таке становище відповідає загальноприйнятим принципам народовладдя. Зазначимо, що, наприклад, в США діє правило, згідно з яким громадянин може зареєструвати петицію на сайті Білого дому і, якщо звернення набрало протягом місяця 100 тисяч підписів, президент офіційно розглядає цей документ. Аналогічна норма була б дуже доцільна в нашому законодавстві з поправкою на кількість голосів на підтримку звернення. Враховуючи, що у США нараховується 321 млн населення, що приблизно у вісім разів перевищує цей показник у нашій країні, можна вважати, що для підтримки ініціативи буде достатньо 10 тисяч підписів. Народна законодавча ініціатива передбачена на загальнодержавному рівні, наприклад, в Австрії, Іспанії, Італії, Швейцарії. Тобто надання групам громадян, наприклад, чисельністю 10 тисяч осіб, права подавати на розгляд парламенту проекти законів та постанов було б, по-перше, на користь розвитку демократії в державі, а по-друге – має відповідні приклади у практиці цивілізованого світу.
Тепер щодо можливості впливу громадян на депутатів. Точніше – про відсутність такої можливості. Нема в Конституції положення, що виборці можуть відкликати свого обранця до спливу строку його повноважень. Щоб він там не робив, як би його дії не суперечили народним інтересам та передвиборчій програмі. Конституція передбачає тільки такі підстави дострокового припинення повноважень народного депутата України (стаття 81):
Повноваження народного депутата України припиняються достроково у разі:
1) складення повноважень за його особистою заявою;
2) набрання законної сили обвинувальним вироком щодо нього;
3) визнання його судом недієздатним або безвісно відсутнім;
4) припинення його громадянства або його виїзду на постійне проживання за межі України;
5) якщо протягом двадцяти днів з дня виникнення обставин, які призводять до порушення вимог щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності, ці обставини ним не усунуто;
6) невходження народного депутата України, обраного від політичної партії (виборчого блоку політичних партій), до складу депутатської фракції цієї політичної партії (виборчого блоку політичних партій) або виходу народного депутата України із складу такої фракції;
7) його смерті.
З цього видно, що ніякого впливу на депутата з боку громадськості не передбачено. Тобто протягом всього терміну повноважень Верховної Ради народні обранці юридично повністю позбавлені потреби виконувати Конституцію, закони (крім кримінального кодексу), власну присягу, передвиборчі обіцянки. Принаймні, за такі порушення не передбачено жодного покарання. Трохи виправить ситуацію скасування депутатської недоторканності, але це не додасть народу повноважень щодо впливу на своїх представників. З цієї точки зору здається доцільним включення до Конституції положення щодо можливості відкликання депутатів, що втратили довіру виборців. Причому така норма повинна мати пряму дію незалежно від наявності закону, який би регламентував порядок відкликання, оскільки навряд чи можна сподіватись, що парламентарі швиденько ухвалять такий закон, який би повністю відповідав інтересам українців.
Але недостатньо стимулювати депутатів лише опудалом дострокового припинення повноважень. Саме життя спонукає замислитись над ідеєю систематичного планового оновлення законодавчої влади. Справа в тому, що, з одного боку, внутрішнє та зовнішнє становище держави постійно змінюється, відповідно змінюються політичні пріоритети та потреби суспільства. З іншого боку, з часом (а іноді і раптово) змінюються позиції політиків і навіть цілих політичних сил. Зрештою, ніщо юридично не заважає якій-небудь партії відразу після отримання бажаної кількості голосів у парламенті змінити проголошені у передвиборчій програмі гасла на протилежні. І за це не передбачено ані правової, ані політичної відповідальності. Тому здається правильним впровадити періодичну часткову зміну складу Верховної Ради. Наприклад, кожні два роки обирати одну третину депутатів ВР. До речі, подібні правила діють у багатьох демократичних країнах. Так, у Сполучених Штатах Америки палата представників конгресу обирається тільки на два роки, а Французький Сенат, який обирається на шість років, оновлюється наполовину кожні три роки. Схожий порядок дає можливість народу частіше давати оцінку своїм обранцям, а депутати і політичні сили вимушені постійно працювати напружено і з врахуванням громадської думки в очікуванні чергового екзамену.
І нарешті про порядок прийняття Конституції або змін до неї. Зараз у нас цей процес очолює влада. Саме влада в особі президента, парламенту й уряду створює конституційну комісію на свій розсуд. Зрозуміло, що така комісія може створити лише проект, який до вподоби чинній владі. Зрозуміло також, яким чином ця комісія буде фільтрувати пропозиції громадян. Затвердження остаточного проекту теж здійснює та сама влада. Зауважимо, що жодна з гілок влади наразі не має повної підтримки народу. Різні опитування показують, що жодна з гілок влади не отримує навіть 50% довіри. То чи відповідає поняттю народовладдя така ситуація?
Здається, що більш наближеним до демократичного процесу було б створення конституційних зборів із значно суттєвішим представництвом усіх верств населення. Чисельність таких зборів могла б бути такою, яку дозволить наймісткіша зала у країні. Тоді можна було б зібрати збори з представництвом від кожних 5 – 10 тисяч населення. От такий орган мав би максимальну довіру громадян і відображав би майже все різноманіття думок. Процедура обговорення та прийняття тексту могла б бути такою ж, як процедура ухвалення законів у Верховній Раді. Так, чинна Конституція передбачає, що її зміни затверджує ВР. Але що заважає парламенту прийняти рішення, що він затверджує тільки ту Конституцію, яку схвалили конституційні збори? Було б бажання та політична воля до впровадження народовладдя.