Нещодавня не надто успішна спроба Генеральної прокуратури України притягнути до відповідальності зразу цілу низку завсідників Верховної Ради активізувала дискусії навколо питання про зняття (обмеження) депутатської недоторканності. Питання аж ніяк не нове, можна навіть сказати – протухле й засмерджене.
Депутатський імунітет уже неодноразово ставав захисним щитом для нечистих на руку політиків. Правоохоронці лише безпорадно розводила руками, коли черговий парламентар, щойно відчувши, як над ним набігають хмари, купував квиток на літак і, користуючись своїм статусом та недосконалим законодавством, безперешкодно полишав батьківщину, якій присягав вірно служити.
Передвиборча обіцянка-цяцянка
«Скасувати недоторканність президента, парламентарів і суддів. Запустити механізм відкликання народного депутата України»; «Закликаємо до скасування депутатської недоторканності»; «Скасувати депутатську, суддівську та президентську недоторканність щодо кримінальних та економічних злочинів»; «Партія обстоюватиме відмову від депутатської недоторканності»… Ці тези взяті з передвиборчих програм партій, котрі брали участь у виборах до Верховної Ради України восени 2014 року й члени яких здобули омріяні мандати.
Навмисно не називаю конкретні партії чи блоки, бо гасла про скасування депутатського імунітету брали на свої прапори практично всі суб’єкти виборчих перегонів, окрім хіба що Опозиційного блоку. Ця теза якщо й не містилася безпосередньо у програмі політичної сили, то неодноразово артикулювалася провідними її представниками на передвиборчих мітингах, в інтерв’ю, на зустрічах з виборцями тощо.
Тож у виборців могло скластися тверде враження, що першим рішенням ВРУ VIII скликання, без сумніву, стане зрівняння депутатів у полі кримінальної відповідальності з усіма громадянами України. Тим більше, що для цього були всі можливості, адже 21 листопада 2014 року представники «Народного фронту», «Блоку Петра Порошенка», Об'єднання «Самопоміч», ВО «Батьківщина», Радикальної партії Олега Ляшка підписали коаліційну угоду. Таким чином вперше в історії України сформувалася проєвропейська парламентська більшість під назвою «Європейська Україна», причому не проста більшість, а конституційна (!) – 302 депутатські багнети.
Здавалося б: бери й скасовуй, чого зволікати? Утім ішли дні, минали місяці, а питання все відкладалося до глибокої шухляди. Не підганяло законодавців навіть те, що час до часу доводилося реагувати на подання того чи іншого генерального прокурора, щоб дозволити правоохоронцям порушити кримінальну справу проти конкретних депутатів. Зокрема й проти тих, котрі були причетні до злочинів на Майдані чи до російської агресії в Криму й на Донбасі.
Тут уважні читачі зможуть мене звинуватити у пересмикуванні певними фактами й нагнітанні ситуації. Визнаю, так, трішки понагнітав. Тому наведу кілька фактів з історії намагання вирішити зазначене питання актуальним депутатським складом.
16 січня 2015 року президент України Петро Порошенко подав до парламенту як невідкладний законопроект «Про внесення змін до Конституції України щодо недоторканності народних депутатів та суддів» (№ 1776). П’ятого лютого народні депутати прийняли рішення скерувати цей документ на розгляд Конституційного суду України. Причому за включення цього питання до порядку денного сесії проголосувало 297 депутатів, а за скерування до КСУ – аж 365. Проти законопроекту публічно на сесії виступив лише один (!) депутат – Вадим Рабінович з «Опозиційного блоку», а ще один утримався – Анатолій Матвієнко з БПП.
19 червня КСУ визнав конституційними зміни до Конституції щодо зняття недоторканності з народних депутатів і суддів. Після чого законопроект повернувся до профільного Комітету ВРУ. Останній першого липня 2015 рекомендував парламенту розглянути скасування депутатської недоторканності. Відтоді питання й очікує розгляду.
Тобто, з одного боку, можна стверджувати, що депутати таки працювали над питанням зняття недоторканності. З другого, всі ці «праці» – не більше, ніж маніпуляції ілюзіоніста, аби лише не доводити передвиборчу обіцянку до реалізації. І от відтоді минуло вже два роки – й жодних подальших порухів.
Чому ж так? У приватних розмовах з деякими депутатами довелося наслухатися найрізноманітніших відмовок. Мовляв, є значно важливіші й актуальніші питання. Або: навіщо імунітет знімати, адже ним володіють депутати в усіх цивілізованих країнах (і це казали політики, котрі ще зовсім недавно йшли на вибори з гаслами про зняття недоторканності, тобто банально дурили виборця). Ще одні шепотіли про «підступного президента», котрий тільки й чекає зняття недоторканності, щоб посилити тиск на депутата. Так ніби раніше всі думали, що Петро Порошенко – янгол небесний, котрий не був ні засновником Партії регіонів, ні «любим другом», ні міністром в уряді Миколи Азарова…
Зрештою, ситуація була цілком прогнозованою для тих, хто не забув новітню історію України. Гасла про зняття недоторканності, про те, що імунітетом в парламенті прикриваються відверті злочинці, лунають уже останні два десятиліття, фактично з моменту прийняття Конституції, яка й узаконила цю недоторканність. Пригадаймо хоча б ще одні позачергові вибори – 2007 року. Під час передвиборчої кампанії Блок Юлії Тимошенко влаштував цілу кампанію «Доторкнись до депутата». Утім вибори відбулися, а ніхто «доторкнутися» так і не дозволив. Сама ж Тимошенко оперативно, що називається, з’їхала з теми, обґрунтовуючи небажання виконувати свої передвиборчі обіцянки жорстким політичним пресингом то з боку президента Віктора Ющенка, то з боку найчисленнішої на той час фракції Партії регіонів під керівництвом Віктора Януковича.
Спробуймо прикинути, якими є перспективи «доторкнутися до депутата» нині. Зразу скажу: аж ніяк не світлими.
Але спершу короткий лікнеп, аби розібратися з термінами. Досвідчених у цьому питанні читачів перепрошую й рекомендую пропустити цей пункт.
Короткий термінологічний лікнеп
У теорії і практиці конституціоналізму розрізняють дві складові принципу депутатської недоторканності: депутатський індемнітет і депутатський імунітет. Перший полягає в тому, що депутат не несе юридичної відповідальності за свої дії як парламентаря (від лат. indemnitas – захист від шкоди, тобто депутат не має зазнавати шкоди від своєї безпосередньої діяльності). Індемнітет передбачає, що депутат не несе юридичної відповідальності за внесення законопропозицій, законопроектів і поправок до них, звернення з депутатськими запитами, виступи з парламентської трибуни, голосування тим чи іншим чином на пленарних засіданнях парламенту, висловлювання і голосування в парламентських комітетах і комісіях тощо.
Індемнітет має на меті забезпечити незалежну позицію депутата з будь-яких питань, які розглядаються в парламенті, де він покликаний обстоювати інтереси всього народу, керуючись при цьому винятково власним сумлінням. Хоча й існують певні обмеження індемнітету, коли справа стосується зумисного оббріхування своїх опонетів чи свідомого обману виборців, колег або представників інших гілок влади.
Імунітет (від лат. immunitas – звільнення, свобода) означає юридичну недоторканність депутата. Полягає вона в тому, що депутат не може бути притягнений до кримінальної відповідальності, затриманий чи заарештований без згоди на те парламенту. Імунітет має забезпечити незалежність депутата, захист його від необґрунтованих переслідувань передусім з боку правоохоронних органів системи виконавчої влади, з якою депутат, особливо опозиційний, нерідко конфліктує, унеможливити тиск на нього через порушення кримінальної справи, затримання чи арешт.
Міжнародний контекст
Індемнітет та імунітет народного депутата прописаний у ст. 80 Конституції України. Не зайве буде процитувати її повністю:
«Народним депутатам України гарантується депутатська недоторканність.
Народні депутати України не несуть юридичної відповідальності за результати голосування або висловлювання у парламенті та його органах, за винятком відповідальності за образу чи наклеп.
Народні депутати України не можуть бути без згоди Верховної Ради України притягнені до кримінальної відповідальності, затримані чи заарештовані».
Загалом логіка недоторканності досить проста: депутат є представником певної категорії громадян. Його затримання чи кримінальне переслідування автоматично обмежує законні права тих громадян, котрих він репрезентує у законодавчому органі. Тому таких прецедентів треба максимально уникати, тобто захистити від них депутата.
Індемнітет загалом питань не викликає. Річ потрібна, це визнано в цілому світі й відповідно закріплено законодавчо. З імунітетом – далеко не все так однозначно. Законодавство різних країн у цій царині дуже різниться. Так, досить серйозний захист депутатів від гіпотетичного тиску правоохоронних органів існує в Німеччини, Греції та Іспанії. Утім навіть там імунітет не є таким абсолютним, як в Україні, й передбачає певні винятки.
«Депутат може бути притягнений до відповідальності або заарештований за кримінально каране діяння лише зі згоди Бундестагу, за винятком випадків затримання під час вчинення такого діяння або протягом наступного дня», – читаємо в частині другій статті 46 Основного Закону ФРН. Схожі формулювання знайдемо і в конституціях Греції та Іспанії. Й не можна не визнати, що ці винятки логічні та корисні.
У деяких країнах імунітет взагалі відсутній – як , наприклад, у Нідерландах. Депутат там захищений суто суспільною конвенцією і традиціями. Наприклад, звичкою не обирати до законодавчих органів осіб, котрі мають проблеми зі законом чи схильні до цього.
У деяких країнах, як-от Австралія, Велика Британія, Іспанія, Ірландія, Мальта, Канада, Нова Зеландія недоторканність поширюється винятково на цивільні справи. В інших – наприклад в Австрії, Німеччині, Латвії, Словаччині – імунітет захищає парламентарів лише від переслідувань за адміністративні правопорушення.
В одних країнах не можна обшукувати парламентарів, їхні офіси або будинки, порушувати проти них попереднє розслідування або розслідування взагалі (наприклад, Австрія, Грузія, Туреччина); в інших – принцип недоторканності не поширюється на відкриття слідства проти законодавців (Франція, Португалія, Японія).
Але, як ми вже казали, у цивілізованих країнах існує вироблена роками традиція й відповідна суспільна конвенція. Наприклад, у тій самій Німеччині, де депутати Бундестагу чи Бундесрату досить надійно захищені Основним Законом, не виникає через це гострих суспільних проблем. Адже, по-перше, парламентарі там якось не звикли порушувати закон. По-друге, щойно проти депутата виникає підозра, то він воліє сам здати мандат і довести свою невинуватість у суді.
В Україні ж така самовідданість депутатів радше є винятком, аніж правилом. І тут не можна не віддати шани представникові «Народного фронту» Миколі Мартиненкові, котрий гонорово склав депутатський мандат, щойно проти нього з’явилися підозри.
Перспективи «доторканості»
Тепер погляньмо, на чому зупинилася справа зі скасуванням депутатської недоторканності. Актуально існує абсолютний імунітет. Згідно ж із президентським законопроектом він має бути абсолютно скасований (залишиться тільки індемнітет). Тобто депутат повинен у правовому полі потрапити з однієї крайнощі в іншу. Чи можна вважати такий захід корисним і раціональним? Навряд чи. Доречніше було б обмежити імунітет, залишивши певні пільги депутатам, котрі б дозволяли йому виконувати професійні обов’язки, але не дозволили б уникнути відповідальності за карогідні дії.
Але потяг уже пішов. Принаймні перший, чекати на другий доведеться довгенько. Маємо рішення Конституційного суду, яке дозволяє змінити відповідну статтю Конституції. Утім не маємо бажання депутатів так підставлятися. Не складно передбачити, що необхідна для ухвалення кваліфікована більшість (300 депутатів) ніколи не набереться.
Водночас парламентарі розуміють, що суспільні настрої розпалюються. Люди вже мають досить цієї гри в пінг-понг між прокуратурою, регламентним комітетом, НАБУ і ВРУ. Ще одне негативне рішення щодо притягнення депутата до відповідальності – й обурені українці почнуть масово виходити на вулиці. Лише страх нового Майдану може змусити парламентарів таки проголосувати за законопроект №1776. Хоча страх перед гіпотетичним переслідуванням карних органів може виявитися сильнішим.
У цій ситуації ВРУ могла б зробити такий собі «хід конем». Передовсім підготувати новий законопроект про обмеження депутатської недоторканності, а не абсолютної її ліквідації. Що саме варто обмежити – питання дискусійне, і нехай його вирішують фахівці, беручи до уваги міжнародний досвід та припасовуючи його під місцеві реалії. Окрім того, варто ухвалити закон, який би принаймні на перехідний період обмежив можливості нечистих на руку депутатів уникати справедливої відповідальності. Для ухвалення такого закону хоча б не потрібно набирати конституційну більшість, вистачить і простої.
Наприклад, законопроект, який би міг зіграти зазначену роль у перехідний період, подали на розгляд ВРУ депутати від фракції «Самопоміч» Оксана Сироїд, Олег Березюк та Ірина Подоляк. Він називається «Про внесення змін до деяких законів (щодо недоторканності народних депутатів України)» і внесений до парламентського реєстру за номером 5487 від 05.12.2016.
Як пояснила у коментарі для ZAXID.NET Ірина Подоляк, цей законопроект не суперечить Конституції, але водночас значно спрощує процедуру позбавлення недоторканності депутатів. Він передбачає внесення змін до Кримінально-процесуального кодексу й до кількох законів України, а саме: «Про статус народного депутата», «Про Регламент Верховної Ради України» і «Про порядок виїзду з України та в’їзду в Україну громадян України». Ухвалення такого закону значно полегшить та прискорить процес постановки питання про позбавлення депутата імунітету на голосування, дозволить компетентним органам оперативніше розпочати слідство, ускладнить депутатові-порушнику приховування слідів свого злочину та втечу зі зони досягнення українського правосуддя. Приміром, до Закону України «Про порядок виїзду з України та в’їзду в Україну громадян України» додається особлива підстава для тимчасового обмеження виїзду народного депутата: у разі «внесення генеральним прокурором або його заступником – керівником Спеціалізованої антикорупційної прокуратури подання про надання згоди на притягнення до кримінальної відповідальності народного депутата України, його затримання або обрання стосовно нього запобіжного заходу у вигляді тримання під вартою чи домашнього арешту – з моменту внесення такого подання до прийняття Верховною Радою рішення щодо такого подання».
Звісно, цей закон не вирішить головної проблеми: нерівність всіх громадян України перед законом. Утім він зробить депутатів трохи доступнішими для справедливого покарання й утне їхнє відчуття безкарності. Не хотілося б лишень, щоб депутати вирішили, що ухваленням цього закону вони виконали виборчу обіцянку. Аніскілечки. Вони лише дозволили вразливому до несправедливості сегменту українського суспільства більш безболісно очікувати звитяги цілковитої справедливості.