Згідно нового підходу у реформуванні місцевого самоврядуваня [1] пропонується залишити триступеневу структуру органів місцевого самоврядування, але їх назва та суть будуть змінені - замість областей отримаємо регіони,райони залишаться, сільські ради зміняться на громади. Найбільших змін варто очікувати на рівні громад, що ми й розглянемо у статті, котрих за оцінками експертів має утворитись близько 1500 тис. одиниць у порівнянні із зараз існуючими 11 338 сільськими, селищними та міськими радами районного значення [2].
За роки Незалежності в Україні зникло 34 селища та 494 сіл у зв’язку з відсутністю жителів, не враховуючи тих населених пунктів, що об’єднались чи були включені у межі інших адміністративно - територіальних одиниць [3]. Починаючи з 1989 року до 2014 кількість жителів сільської місцевості скоротилось з 17 154, 8 тис. (33,3% всього населення) до 14 089,6 тис. (31% всього населення) [4], не беручи до уваги неофіційної міграції, котра ще суттєво зменшить кількість мешканців сільської місцевості. Присутні значні диспропорції населення, що негативно впливає на адміністративне обслуговування мешканців, зокрема Посіцька сільська рада Івано – Франківської області становить 98 мешканців, з них 12 депутатів, натомість Туринківська сільська рада Львівської області становить 3100 мешканців, з них 20 депутатів. Лише 5% жителів України позитивно оцінюють якість надання адміністративних послуг в Україні, що пояснює неефективність останніх [5]. Хоча є винятки – села, що існують у приміських зонах великих міст, але мешканці цих населених пунктів отримують основні послуги і проводять свій активний час, комунікацію у самому місті, тому де-юре це село, а де-факто це частина міста.
Як результат реформи маємо отримати економічно, фінансово та інфраструктурно спроможні громади; сформувати нові еліти на місцях; встановити горизонтальні відносини між державними органами, місцевим самоврядуванням, приватним сектором; отримати ширші управлінські можливості та ресурсну базу; отримати інструменти для формування інвестиційного середовища; забезпечити вирішення соціальних проблем; сформувати нові світоглядні та культурно – освітні підходи для конструювання регіональних особливостей, що наповнюватимуть єдиний загальноукраїнський контекст.
Перші кроки
Останні дії у реформі місцевого самоврядування, зокрема в законодавчій площині, створюють реальну можливістьпереформатування життя сіл, селищ, міст районного значення, але для цього необхідні значні зусилля та консолідація керівників місцевих рад та активність мешканців громади.
Початкому реформуванні цієї галузі сталорозпорядження Кабміну від 1 квітня 2014 р. «Про схвалення Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні» [6], що в цілому пояснювала основні складові майбутнього реформування місцевого самоврядування.У червні 2014р. був прийнятий Закон України «Про співробітництво територіальних громад [7], котрий дав можливість здійснити перші кроки щодо об’єднавчих процесівміж територіальними громадами: з’явилась можливість встановити співпрацю щодо передачі окремих функцій органом місцевого самоврядування іншому, з відповідною передачею ресурсів; реалізації спільних проектів, їх координацію та використання об’єднаних наявних ресурсів; спільного утворення та утримання підприємств, установ та інфраструктурних об’єктів; утворення спільного органу управління над об’єктами обумовлених у рамках співробітництва. Закономвідведено значнуроль мешканцям громади, зокрема вони можуть приймати участь не лише у процесі узгодження деталей та особливостей співпраці між громадами, а й бути ініціаторами її започаткування чи припинення.У підтримку цих процесів Мінрегіонбуд у серпні минулого року видав Наказ «Про затвердження примірних форм договорів про співробітництво територіальних громад», де оприлюднив п’ять варіантів договорів про укладання співпраць між територіальними громадами [8]. Станом на середину квітня поточного року є зареєстровано 9 договорів про співробітництво, зокрема громади між собою уклали договори щодо створення спільного комунального підприємства, утримання місцевої пожежної охорони, утилізації сміття, реконструкції дошкільного навчального закладу.
Процес об’єднання
Загальним інструментарієм об’єднання став Закон України «Про добровільне об’єднання територіальних громад», а основні принципи та характеристику цього процесу закладено в Законі України «Про засади державної регіональної політики», обидва були прийняті 5 лютого поточного року.
Власне 8 квітня 2015 р. Урядом була затверджена «Методика формування спроможних територіальних громад [9] – цей документ остаточно сформував набір критеріїв щодо об’єднання громад. Перш за все враховуватиметься їхній соціально – економічний та інфраструктурний потенціал, братимуться до уваги історичні, етнічні, культурні, природні чинники, що можуть відновити межі територій адміністративних одиниць, що існували в минулому. Також ключовим буде принципи субсидіарності, що пояснює передачу владних повноважень на найнижчий рівень управління для найбільш якісної їх реалізації.
Визначення адміністративного центру пояснюватиме його інфраструктурний та економічний потенціал. Зокрема в Естонії для дослідження центрів волостей, застосували мобільні технології, вичисливши де найчастіше відбуваються телефонні контакти серед мешканців, а отже, їхні соціально – економічні зв’язки [10].
Також причиною, що вплине на визначення центрів громад буде швидка медична допомога, оскільки згідно постанови Кабміну «Про норматив прибуття бригад екстреної (швидкої) медичної допомоги на місце події [11], вона повинна доїжджати до пункту призначення, з врахуванням ургентних ситуацій, не пізніше ніж за 20 хвилин (дорогою з твердим покриттям). Отже це й пояснюватиме те, що відстань від центру громади до її крайньої точки поселення повинно становити 10 -15 кілометрів. При об’єднанні населені пункти зберігають свій статус сільської чи міської місцевості, але назва об’єднаної територіальної громади мала б бути похідною від адміністративного центру цієї громади.
На місцях, керуючись прийнятою «Методикою формування спроможних територіальних громад», розроблятимуться перспективні плани, що пояснюватимуть етапи процесу об’єднання: на першому етапі будуть визначатись потенційні адміністративні центри з числа міст районного та обласного значення; на другому формуватиметься зона доступності населених пунктів до цих центрів; на третьому – визначатимуться адміністративні центри, що знаходяться за межею доступності. Перспективний план дозволить детально організувати процес об’єднання територіальних громад,зокрема передбачити не лише адміністративно – управлінську складову, але й розвиток інфраструктури та залучення фінансів [12].
Мешканці можуть приймати широку участь у об’єднавчому процесі, зокрема бути її ініціаторами, а також приймати участь на громадських слуханнях, обговореннях, консультаціях в робочих групах, щодо формування умов об’єднання тощо.
Але немає чіткості, щодо процедури громадських слухань у законодавчому полі, зокрема оцінка їх результатів, кількість учасників, форма проведення тощо. Вона мала б бути врегульована Статутом територіальної громади, що існує у небагатьох громадах, а пояснення «громадських ініціатив» у існуючих статутах значно різниться.
Формальна процедура об’єднання досить довга, що в цілому характерно для державного апарату: після ініціювання об’єднання, проведення чисельних консультацій, обговорень та громадських дискусій-слухань формується робоча група, але правове поле якої є у «підвішеному стані», оскільки не відомо кількість її обов’язкових учасників, представників від різних середовищ, та інші особливості, оскільки ця група має бути репрезентативою усієї територіальної одиниці, що об’єднується.
Після цього робоча група передає проект об’єднання територіальних громад на затвердження міських (районного значення), селищних, сільських рад. Після схвалення цього проекту останніми, він подається обласній державній адміністрації для формування висновку, котрий буде затверджений у розпорядженні голови ОДА.
У випадку відповідності проекту щодо добровільного об’єднання територіальних громад Конституції України та Законам України, вказані місцеві ради приймають рішення про добровільне об’єднання чи оголошують проведення місцевого референдуму щодо підтримки об’єднання. На сьогоднішній день немає законодавчої основи, котра б пояснювала зміст, принципи та процедуру проведення місцевих референдумів, тому цей пункт потребує доопрацювання. Якщо ж буде позитивне рішення щодо об’єднання, тоді голова ради звертається до Верховної Ради України про утворення об’єднаної територіальної громади. Протягом періоду об’єднання місцеві державні адміністрації здійснюватимуть організаційну, методичну та інформаційно – просвітницьку діяльність цього процесу. У спрощеному форматі та якщо «піде все згідно плану», то ця офіційна процедура триватиме щонайменше 130 днів [13].
Паралельно з рішенням Верховної ради України про утворення об’єднаної громади, вона автоматично повинна призначити проведення місцевих виборів. Тут розкриється «скринька Пандори» щодо проведення місцевих виборів: (необхідність яких досягла своєї «точки кипіння» внаслідок співпраці з терористами на Донбасі чи дискредитації під час Революції Гідності), створення нової системи виборів, дати та синхронність їх проведення тощо. Як наслідок рада припиняє свої повноваження після створення новообраних органів об’єднаної громади, що створює «випробування на довіру» голови місцевої ради та її депутатів, перед новими виборами. Прийняті поточні бюджети виконуються протягом поточного року, після чого затверджується бюджет об’єднаної громади, а ліквідаційні комісії здійснюють всі необхідні ліквідаційні процедури згідно законодавства, щодо органів місцевого самоврядування територіальних громад, що об’єднались, та здійснюють процедуру їх передачі новоствореному органу самоврядування. Варто пам’ятати, що вихід з об’єднання зараз не передбачений, процедури не існує, а отже він не можливий, тому це «квиток в один кінець».
Перш ніж починати процес об’єднання, необхідно представити спрощений варіант (на сьогодні його немає) зміни базової документації (місця реєстрації, будинкової книги, паспортних даних тощо) жителів територіальних громад, що об’єднуються, в іншому випадку це спричинить процедурний колапс безпосередніх «споживачів» реформи. Іншу проблему, котру необхідно вирішити - казначейське обслуговування місцевих бюджетів, потрібно дозволити радам громад перейти на користування своїми рахунками у банківську систему. Зокрема у Польщі проводяться серед банків тендери, щодо можливості обслуговування конкретного органу місцевого самоврядування. Часто банки, що виграють ці тендери, надають дешеві кредити власникам рахунків на розвиток соціально – економічних проектів. Сьогодні всі надходження поступають на єдиний загальноукраїнський казначейський рахунок, що при потребі дозволяє включати «ручний режим» виплат, за яким «чомусь часто» першочергово виплачуються витрати держбюджету, натомість місцеве самоврядування знову «чекатиме», не зважаючи на те, що згідно норми,виплата повинна відбутись протягом 5 днів. Окрім того, згідно Закону України «Про відкритість використання публічних коштів», мешканці могтимуть контролювати видатки із бюджету на єдиному веб – порталі використання публічних послуг.
Не вирішеним залишається стратегічне питання життя громад, - земля, зокрема право на її користування, за межами населеного пункту. Сьогодні це право є у руках місцевих адміністрацій, котрі не завжди враховують думку громади, котра потенційно претендує на цю землю, тому повноваження щодо розпорядження землями за межами населених пунктів повинне бути передане раді громади.
В об’єднаній громаді також впроваджується інститут «старости», що представлятиме інтереси села, селища, у виконавчих органах влади, що входять до цієї громади, але адміністративний центр не матиме цієї посади. Також староста надає підтримку щодо комунікації мешканців з органами самоврядування та виконує інші функції передбачені в Положенні, яке затверджується місцевою радою. На загал порівнюючи, староста буде «своєрідним» сільським головою, тільки з меншими функціями та відповідальностями, але значним представницьким правом. З іншого боку, повинна бути чітка система відкликання старости, це стосується голови ради громади та депутатів, що необхідно передбачити у новому виборчому законодавстві.
Найважливішим питанням щодо стимулювання та реалізації об’єднання територіальних громад є фінансова підтримка, яка відбуватиметься у формі субвенцій для формування інфраструктури згідно стратегічних програм розвитку територій. Запит до Уряду щодо надання таких субвенцій подаватиме обласна державна адміністрація на основі звернення місцевої ради об’єднаної територіальної громади. Ризик в тому, що фінансова підтримка надаватиметься після об’єднання. До того ж субвенція повинна розподілятися пропорційно до площі об’єднаної територіальної громади і кількості сільського населення у ній. Попри це на фінансування регіональних програм у Державному фонді регіонального розвитку передбачено 3 млрд.грн. [14], що стимулює об’єднавчі процеси. Але тут процес вимагає мобільності, оскільки до 25 квітня 2015 мали б бути визначені переможці і передані у Мінрегіонбуд, де при повторному перегляді, ці програми мають бути профінансована з 1 червня 2015 р., така ж процедура запланована на наступний рік. Тут варто знову звернути увагу до досвіду Естонії, насамперед щодо здійснення фінансової підтримки новостворених об’єднаних волостей, де із держбюджету надавалась дотація з розрахунку 50 євро на одного жителя, додатково від 150 до 400 тис. євро одноразової виплати у місцевий бюджет, ще й надається перевага при фінансуванні закордонними донорами [15].
Але не вирішеним залишається питання фінансової компенсації працівникам апаратів місцевих рад та установ, котрі у своїй більшості«попадуть під скорочення». У кращому випадку необхідно передбачити трансфер кадрів на інше місце праці, виходячи з попередньої ефективності їхньої роботи. У гіршому випадку, варто закласти одноразову фінансову компенсацію за вивільнення бюджетної одиниці. Таким чином, буде можливість сформувати новий апарат ради громади, котрий потребуватиме попереднього навчання і підготовки, але не матиме сформованих «схем». Виконавчий апарат ради об’єднаної громади повинен бути значно розширений, і для цього вже є відповідна правова основа - постанова, що була прийнята Кабміном у листопаді 2014 року «Про визнання такими, що втратили чинність, деяких постанов», котра пояснює, що починаючи з 1 січня 2015 року, виключно місцеві ради мають вирішувати питання чисельності виконавчого апарату ради та витрати на її утримання [16], зокрема у Польщі, штат гміни (орган самоврядування який можна порівняти з громадами в Україні) налічує 25 – 27 працівників.
Стан громад до об’єднання
Повноваження.Сьогодні, після внесення змін у Бюджетний та Податковий кодекси, починаючи з прийняттяБюджету на 2015 рік наприкінці минулого року та продовжуючи поправки до нього протягом першого кварталу 2015 року, здійснено кроки, що «прямо» спонукають територіальні громади до об’єднання.Сільські, селищні та міські ради районного значення тепер, після цих змін, можуть здійснювати видатки лише на власні органи місцевого самоврядування [17], а також залишають за собою право на загальні видатки, що можуть реалізувати усі місцеві бюджети, що вказані у статті 91 Бюджетного кодексу (далі БК). Але як правило, місцеві бюджети, насамперед сільські та селищні, ледь справляються із виплатою комунальних послуг та зарплат своїм виконавчим апаратам, тому абсолютна більшість не реалізовує видатки вказані у цій статті, котра в цілому включає: утримання пожежної охорони, муніципальної дружини, житлово – комунальну сферу, благоустрій, будівництво та інші [18].
Натомість ключові заклади для села, селища, міста районного значення були остаточно передані на утримання до районного бюджету, в оперативне управління відповідних відділів районних державних адміністрацій. Заклади загальної середньої освіти були переведені ще на початку 2000-х рр.; первинної медицини (ФАПи, амбулаторії) у 2011 році (стаття 88 БК); дошкільної освіти та культури, ще до кінця 2014 знаходились під керівництвом місцевої ради. До цього часу, коли ці установи були переведені на баланс району, місцеві ради отримували дотацію на їх утримування, що дозволяло радаммати повний вплив на функціонування останніх, не враховуючи те, що за умови економії коштів була можливість спрямування цих дотаційних коштів на інші сфери видатків. Тому місцева рада мала визначальний вплив на своїй території і вирішувала не лише кадрову політику, а й відповідала за належне функціонування цих органів, а отже місцевості.
Надходження.Після останніх змін до Бюджетного законодавства доходами загального фонду бюджету на сільському, селищному, міському (районного значення) рівні залишився податок на прибуток підприємств та фінансових установ комунальної власності; частина чистого прибутку комунальних підприємств, що визначено рішенням місцевої ради; рентна плата за користування надрами для видобування корисних копалин місцевого значення та спеціального використання води, лісових ресурсів; податок на майно; єдиний податок; туристичний збір та збір за паркування; плата за ліцензії на окремі види господарської діяльності; адміністративні штрафи та інші штрафні санкції; орендна плата за користування комунальним майном і водними об’єктами; плата за адміністративні послуги та держмито;акцизний податок з реалізації суб’єктами господарювання роздрібної торгівлі підакцизних товарів; 25% екологічного податку; плата за розміщення на депозитних рахунках тимчасово вільних коштів; кошти отримані від учасників процедури та переможців державних закупівель;концесійні платежі щодо установ комунальної власності;80% коштів отриманих установами місцевих рад, за зданий брухт та метали, дорогоцінне каміння і 50% коштів за зданий брухт срібла; кошти отримані від безхазяйного чи спадкового майна [19].
Доходами ж спеціального фондує доходи бюджету розвитку(статті 71 БК); кошти від відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва; 70% грошових стягнень внаслідок порушення законодавства про охорону навколишнього середовища;відрахування 10% вартості питної води від реалізації суб’єктами підприємницької діяльності;також цільові добродійні внески, окремі субвенції, власні надходження, повернення кредитів та надання грантів донорами, фондами тощо [20].
Стан громад після об’єднання
Повноваження.В результаті об’єднання, громади отримають суттєво більше функцій та відповідальностей [21], оскільки до об’єднання, вони могли утримувати лише своюустанову самоврядування та здійснювати загальні видатки органів місцевого самоврядування (про що згадано вище), то теперотримають: дошкільну освіту; загальну середню освіту: загальноосвітні навчальні заклади усіх ступенів, спеціалізовані школи, інтернати, ліцеї, гімназії, вечірні школи, навчально–виховні комплекси, хоча окремі з перерахованих форм можуть бути й під юрисдикцією інших органів, за умови затвердження їх Кабміном, навчальні заклади для громадян, які потребують соціальної допомоги, для дітей сиріт чи позбавлених батьківського піклування; участь у державних освітніх програмах; позашкільну освіту; вищу освіту, в якості оплати послуг з підготовки спеціалістів, для роботи в установах об’єднаної громади; охорона здоров’я: первинну медико-санітарну та вторинну медичну допомогу [22]; соціальний захист і соціальне забезпечення:притулки для дітей, центри соціально-психологічної реабілітації та соціальні гуртожитки для дітей-інвалідів, дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування; територіальні центри соціального обслуговування; центри реабілітації інвалідів, допомоги громадянам похилого віку, дітям-інвалідам, хворим, які не здатні до самообслуговування і потребують сторонньої допомоги, реалізація інших державних програм соціального захисту; програми підтримки будівництва чи реконструкції житла; реалізація програм в секторі дітей, сім’ї, молоді; державні та регіональні культурно – освітні програми, утримання будинків культури, центрів дозвілля, бібліотек, музеїв, шкіл естетичного виховання; фізична культура та спорт: утримання дитячо – юнацьких спортивних шкіл та спортивних споруд місцевого значення, реалізація програм з фізичної культури та спорту, надання підтримки осередкам громадських організацій.
У такому випадку громади відчують себе «господарем на своїй землі», оскільки впливатимуть безпосередньо на ключові установи, що знаходяться на їх території. Це спровокує збереження потенціалів та ресурсів на місцях, сформує зацікавленість та привабливість для розвитку і залучення інвестицій.
Надходження. Натомість доходи громад, що об’єднались [23], прогнозуються значно більшими.До загального фонду поступатиме60% податку на доходи фізичних осіб (ПДФО), що фактично є одним із ключових податків;10% податку на прибуток підприємств, крім державної власності.Всі інші податки будуть «успадковані» від тих, що поступають зараз до необ’єднаних громад, надходження спеціального фонду не змінюватимуться. Ці всі доходи поступатимуть в один «об’єднаний» бюджет територіальних громад.
Після об’єднання територіальних громад, їхній бюджет перейде на прямі відносини із державним бюджетом, оскільки до того бюджет села міг виконувати трансферні функції з районним та обласним бюджетами, що відповідно формувало багаторівневу вертикальну залежність і відносини «простягнутої руки».У такому випадку бюджет громади отримуватиме базову дотацію, за умови якщо доходи не перекриватимуть видатків бюджету громади [24], до того ж у випадку економії коштів, останні можуть бути направлені на інші галузі, у відповідності до рішення сесії ради.
І що найважливіше, громади отримуватимуть освітню (ст.103.2 БК) та медичну цільові субвенції (ст.103.4) для забезпечення профільних установ та програм; субвенції для соціальних та інвестиційних програм та інші.Не зважаючи на можливі економії цих субвенцій, вони не можуть бути розділені на інші галузі, тому вони виключно реалізовуватимуться для своїх чітко визначених статей видатків.
Необхідно врахуватиреверсну дотацію, що пояснює повернення коштів (вилучення) до держбюджету за умови перевиконання доходів до бюджету громад. Оскільки бюджети розраховуються згідновідповідного фінансового нормативу та індексу податкоспроможності конкретного бюджету (стаття 94 та 99 БК). Така ситуація є прикрою, оскільки створює ефект «під одну лінійку», оскільки вирівнюватиме розвиток громад вцілому по Україні, натомість, громади, що зароблятимуть більше від запланованого бюджету, не зможуть реалізувати зароблені кошти на додаткові проекти. Це насамперед може стосуватись громад, котрі будуть знаходитись біля великих міст, чи ж матимуть великі надходження податків від установ, що знаходитимуться на її території.
Замість висновків
Процес реформування місцевого самоврядування ще не набрав обертів і насамперед вимагає ухвалення нових законів та змін до вже існуючих, найважливіші серед них: Закон України «Про місцеве самоврядування», «Про адміністративно – територіальний устрій», «Про місцеві державні адміністрації» та інші загальні, галузеві та закони, що пояснюватимуть участь громадян – насамперед Закон України «Про вибори до органів місцевого самоврядування».
Реалізація добровільного етапу реформи можлива лише при широкій активності усіх середовищ та її учасників, починаючи від уряду, закінчуючи пересічним українцем, кожен повинен бути включеним у цей процес. Тому найкраще його почитати зараз, оскільки серед урядовців є стійке припущення, щодо варіантів «примусово-добровільного об’єднання» [25], оскільки, як показує досвід європейських країн, добровільне об’єднання затягується та відбувається у малій кількості територіальних громад. Така ситуація спричинить значну диспропорцію у розвитку громад, оскільки ті, хто об’єднався, отримують значні повноваження та ресурси для розвитку, а ті, хто не встиг, не отримають такого потенціалу та можливості.
Тому важливо самостійно об’єднатись, оскільки зараз існує багато можливостей, щодо варіантів об’єднання, в іншому випадку – прийде час, і це зроблять «зверху». Останній метод є неприйнятний і порушує закон, оскільки він не відповідає змісту регіональної політики, але застосування окремих «непрямих» адміністративних та фінансових кроків до органів місцевого самоврядування, можуть «перекрити кисень» необ’єднаним громадам, що ймовірно спричинить до їх швидкого об’єднання.
Проведенням «пафосних» форумів місцевого самоврядування, зустрічей експертів - результатів не дасть, необхідно «іти в люди», - тобто проводити широку інформаційну кампанію, щодо реформи.
Але поза тим варто очікувати нових викликів, оскільки об’єднання вимагатиме все більшої мобілізації ресурсів, раціональних підходів у сфері управління, тому патерналістичні очікування, що притаманні радянській системі, не реалізуються у реформованій громаді, натомість прагматичні підходи, готовність нести відповідальність і покладатись на свої сили дадуть позитивний результат. Натомість відбудеться формування нових еліт, котрі нарешті будуть зацікавлені у своїй місцевості, формуватимуться горизонтальні зв’язки між територіями та державними структурами. Тому зараз можливі спротиви або ж уникання до об’єднання насамперед у малих населених пунктах, а також саботування цього процесу керівниками рад, оскільки ймовірність очолити об’єднану раду буде значно менша.
Важливо не відкладати з реалізацією цієї реформи, бо зараз маємо відповідний час для змін, в іншому випадку стагнація передбачена.