За оцінками експертів, пандемія коронавірусу може спричинити глобальне падіння світової економіки, масштабів, небачених з часів Великої депресії. Навряд чи вона мине Україну. Навпаки, країни, що розвиваються перебувають в зоні ризику економічного колапсу, бо не мають достатнього запасу міцності.
Проте будь-яка криза – це можливість почати все з нуля, перебудувати і економіку, і саму державу на ефективний та сучасний лад. Тим більше, обов'язково настане момент, коли спад закінчиться, а країни візьмуться нарощувати власну міць з новою силою.
На додачу до війни та економічної кризи Україна має ще один власний виклик – герой популярного телесеріалу не зміг перетворитися на також ж успішного героя в президентському кріслі. Тому нечуваний оптимізм українців, який панував рік тому, може змінитися на цілковите розчарування в особі президента Зеленського, а отже у всій його владній команді.
Можна, звичайно, списувати всі невдачі на особу, яка перебуває в кріслі президента чи на її оточення, але якщо глянути прискіпливіше, то державна протидія поширенню COVID 19 вкотре показала слабкість всієї системи нашої влади. Як і у випадку з російським вторгненням, державна машина виявилась нездатною швидко та ефективно реагувати на серйозні виклики. В результаті ми отримали необов’язковий карантин, якого дотримуються лише ті, хто сам хоче, і вкрай низький рівень протестованого на вірус населення. А основний тягар проблем на місцях взяли на себе окремі мери, а не влада всієї країни.
Але що визначає, чи буде влада і вся система ефективною? Перш за все, ефективність визначається швидкістю і кваліфікованістю прийняття необхідних державі рішень. В нормальних умовах їх забезпечує високий рівень самостійності профільних міністрів та керівників інших органів виконавчої влади у своїх сферах компетенції.
Однак, у нас замість автономії є повна залежність топ чиновників від волі президента. Коли треба приймати важливі рішення, всі вони дивляться на вершину владної вертикалі, чекаючи вердикту від неї, і не проявляючи власної ініціативи. Як результат, система неадекватно повільно реагує на виклики, і не може діяти на випередження. Тому ми часто боремось із наслідками, а не протидіємо причинам проблем. Але про все по черзі.
Що таке «система»?
Про систему дуже часто говорять, але мало хто пояснює що саме має під нею на увазі. Для мене, система – це свого роду безупинне відтворення Стенфордського тюремного експерименту, в якому людей з одного і того ж середовища поділили на в'язнів і охоронців тюрми. Ті, хто виконував роль в'язнів, дуже швидко почали запроваджувати свої правила, і ділитись на групи, а охоронці почали проявляти жорстокість і надмірну агресію. Можна довго сперечатися чи був сам експеримент справжнім чи фейковим, але стежачи за поведінкою наших влад протягом багатьох років починаєш в нього вірити.
Приблизно те саме стається з людиною, котра потрапляє у вищі ешелони пострадянської української політики. Той, хто стає президентом, перманентно намагається зібрати у своїх руках все більше легальної і фактичної влади.
З одного боку, всупереч Конституції розширюючи свої повноваження законами, а з іншого нарощуючи неформальний вплив на країну. Як за допомогою своїх призначенців на ключових посадах, так і шляхом прямого контролю над частиною силового блоку. Маючи на 100% свого Генерального прокурора, контролюючи СБУ, яке досі має функції боротьби з корупцією і контролю за економікою не складно знайти важелі тиску на будь-якого чиновника чи бізнесмена. Тому на ділі господар Банкової є куди впливовішим за те, що йому приписує Конституція.
Опозиція не менше за владу потрапляє під дію системи, борючись за все популярне проти всього непопулярного, навіть не зважаючи на те, що далеко не завжди популярне дорівнює правильне. Однак, коли вчорашня опозиція стає владою, вона діє майже так само, як попередня.
Те саме простежуємо і в кадрових рішеннях. Навряд чи можна сказати, що кадрова політика одного з лідерів революції Петра Порошенка сильно відрізнялася від попередників з Партії Регіонів, які замість професійних керівників призначали своїх. Варто лише згадати призначення Юрія Луценка Генеральним прокурором без освіти чи вчорашнього менеджера «Рошен» Дмитра Вовка Головою НКРЕКП.
Так само система працює і в зворотному напрямку. Варто лише глянути, як соратники Петра Олексійовича – ще вчора головні порушники Регламенту нині борються за його дотримання. Чи як Володимир Зеленський – людина, яка ще рік тому не мала прямого стосунку до політики, керує всією країною точно у такому ж ручному режимі, як всі попередні президенти. Це і співбесіди з кандидатами на важливі посади, без жодних на те повноважень, і заклик до звільнення керівників регіональних митниць.
Отже, система – це сформований моделлю розподілу влади шаблон поведінки, в якому люди навіть мимоволі рано чи пізно починають діяти так, як їхні попередники у тій же ролі. Повторюючи більшість їхніх помилок та прорахунків, навіть того до кінця не усвідомлюючи.
Володимир Зеленський є шостим за ліком президентом незалежної України. Три його попередники не змогли переобратися на другий термін. Януковича ще під час першого терміну скинув народ.
І лише Леоніду Кучмі вдалося стати президентом вдруге. Та й то не завдяки позитивній оцінці його діяльності народом, а лише тому, що зумів вивести проти себе у другий тур комуніста Петра Симоненка. Тому можна сказати, що жоден з тих, хто був главою нашої держави, на думку народу, не справлявся гідно зі своїми обов'язками.
І це не є наслідком того, що до влади приходили не ті люди. Українські президенти були вельми різними за своїм інтелектом, освітою та життєвим досвідом, але жодному з них не вдалося ані досягти справді кардинальних змін на краще, ані надовго втримати народну любов якимось іншим чином. Така ситуація виглядає доволі закономірно, якщо заглибитися в аналіз нашої системи розподілу влади.
Ідеальна модель розподілу влади
Ідеальною вважається модель управління державою, за якої влада одного, влада декількох, і влада багатьох збалансовані між собою. Про такий розподіл писав ще Аристотель.
Він знайшов своє втілення в двох моделях популярних у сучасності формах правління: президентській і парламентській.
В президентській формі правління владу одного здійснює президент, який є одноосібним керівником виконавчої влади. Владу декількох – уряд, який відповідальний за виконавчу владу за напрямками, а владу багатьох здійснює парламент як представник усього народу.
В парламентських державах (чи то республіки, чи конституційні монархії як Британія, Японія та Іспанія), роль влади одного здійснює прем'єр, який точно так само, як американський президент, має всю виконавчу гілку у своїх руках. При цьому владу кількох і багатьох, як і у президентських республіках, представляють уряд і парламент. Отже, і в одній, і в іншій системі дотримання Аристотелевого принципу забезпечено.
Така модель дає можливість мати єдину вертикаль державної влади, яка наче мережа нервів розгалужується від головного мозку по всьому державному організму. Що забезпечує і ефективну передачу даних з місцевості у центр, і впровадження урядових рішень по всій території країни. З іншого боку, та людина, яка має владу одного, разом з нею несе повну відповідальність за те, що відбувається в країні. Таким чином, розмір відповідальності є пропорційним до обсягу влади, яку має той, хто очолює державу.
А як в Україні? Аристотель? Ні, не чули!
Внаслідок домовленості Леоніда Кучми з червоними директорами в 1996 році Україна отримала Конституцію, а разом з нею третю модель поділу влади — змішану або президентсько-парламентську.
Найдовше вона діє у Франції. Там вона склалася як локальний компроміс між народовладдям, здобутим Великою французькою революцією, і впливом на державу та уявленнями про управління нею сильних постатей як Наполеон Бонапарт чи Шарль де Голль. Недоліків такої системи є одразу декілька.
По перше, вона допускає можливість існування у виконавчій гілці замість влади одного владу двох – президента і прем’єра. По друге, вона закладає конфлікт між законодавчою владою і частиною виконавчої влади в особі президента якщо парламентська більшість і глава держави є представниками різних політичних сил. По третє, якщо президент контролює прем’єра, він має неспівмірно більше влади, ніж відповідальності, бо здійснює і свої повноваження, і неформально керує прем’єром, який мав би відповідати сам за себе.
В 2004 році нашу Конституцію змінили, перерозподіливши частину повноважень президента на користь парламенту і призначеного ним уряду. Однак, президент зберіг контроль над силовиками, який дає йому вплив на решту політичної системи.
Його влада є ще більшою тоді, коли значна частина депутатів, або взагалі більшість з них, отримали свої мандати виключно завдяки належності до політичної партії глави держави. В такій ситуації влада президента начебто залишається обмеженою тим, що йому прямо дозволено Конституцією, але, як бачимо на ділі, вона є майже абсолютною. Президент замість більшості має вирішальне слово у призначенні та звільненні прем'єра, він співбесідує кандидатів на ключові пости в уряді, і навіть обіцяє вплинути на Антимонопольний комітет, який мав би бути незалежним, щоб олігарх-монополіст прикупив ще пару вугільних шахт.
Тож навіть після зміни Конституції наша система влади має все ті ж згадані проблеми, додаючи до них нездатність парламенту контролювати ту частину виконавчої влади, якою керує президент. Бо на відміну від уряду, глава держави є поза впливом Ради. А, як відомо, безконтрольна влада є дорогою до свавілля.
Як наслідок таких системних помилок, вся влада працює у різнобій, а чиновник на місці не розуміє, хто ним керує. Прем'єр чи президент? Тому коли з обох центрів влади надходять суперечливі вказівки, вважає за краще взагалі не діяти, доки керівники не розберуться між собою.
Іншою частою причиною державного паралічу є концепція всієї реальної влади на самому верху піраміди. Чиновники ще з радянських часів бояться проявляти будь-яку ініціативу, бо не хочуть брати на себе відповідальність. Зрештою, навіть локальні проблеми стікаються на саму гору до президента.
Однак, сучасна держава це тисячі і тисячі складних процесів, які потребують рішень. Швидких, мудрих і з глибоким фаховим розумінням проблеми. Тому навряд чи навіть біблійний цар Соломон зміг би відмінно впоратись із завданням бути українським президентом, який має давати добро на кожен рух чиновника.
За логікою системи, роль президента настільки складна, що її в принципі неможливо зіграти. Тому навіть зі зміною прізвища господаря Банкової відчутних зрушень на краще не відбувається. Україна й далі час від часу міняється з Молдовою місцем найбіднішої країни Європи попри всі свої людські і природні ресурси, які є неспівмірно більшими, ніж в багатьох куди успішніших країн.
Зміна системи замість заміни месій
Оскільки шість спроб обрати того, хто зможе привести країну до світлого майбутнього, не дали очікуваного результату, то слід нарешті змінити підхід до питання. Змінювати не кандидатів на роль месії, а систему, в якій діють цілком собі звичайні люди, які змогли заручитися підтримкою виборців і отримати владу. Варіант переходу до президентської республіки виглядає для українців привабливіше. Адже більшість вважає, що має бути сильна влада президента.
Однак, прикладів успішних держав із такою системою влади не так і багато. Точніше, він один – США. Попри те, що Америка найуспішніша країна світу, відтворити її систему влади так, щоб вона діяла успішно ще десь, практично неможливо. Вона склалася історично з огляду на процес формування нації та особливості управління територією, яка складає замалим не десять мільйонів квадратних кілометрів. Силу центральної влади в ній балансують широкі повноваження окремих штатів, впливовий бізнес-клас, і, врешті озброєні громадяни, які ще жодного разу в своїй історії не схилялись до диктатури.
Натомість, інші президентські республіки часто скочуються до диктатури, що неодноразово траплялося в країнах латинської Америки та Африки. І сумарно є далеко не такими успішними, як більшість республік, де домінує парламент.
Зрештою, українська історія показує, що влада одного над всіма є небезпечною. Обидві революції та такі великі вуличні акції як “Україна без Кучми” були викликані зловживаннями тих, хто мали би бути гарантами, а не першими порушниками Конституції. Врешті, саме втеча Януковича обезголовила і паралізувала владну вертикаль, чим створила ідеальний ґрунт для нападу Росії.
Вторгнення ворога підняло на поверхню й іншу проблему: а що робити, коли в критичний для країни момент президента з тих чи інших причин немає? Або якщо він фізично чи ментально не здатний давати гідну відповідь на виклики, які постали перед країною?
Чекати закінчення каденції і проводити вибори? В сучасному динамічному світі в нас банально може не бути стільки часу. Наприклад, уявіть собі, що в Британії зразка 1940 року діє така ж система влади, як у нас? Що трапилось би зі світом, якби британський парламент не зміг швидко змінити зломленого і смертельно хворого Невілла Чемберлена на рішучого і вольового Вінстона Черчилля?
Зараз ми живемо в світі не менш небезпечному і турбулентному, ніж 80 років тому, отже потребуємо такої моделі влади, яка була б не тільки збалансованою, а ще й живучою і стресостійкою.
Такою системою є парламентська республіка. Її природною частиною є парламентський контроль, який необхідний для відкритості діяльності уряду. У свою чергу відкритість береже народні гроші від корупції, а свободи – від диктатури.
Також вона забезпечує єдність вертикалі виконавчої влади від центру до місцевості і дає змогу впроваджувати по всій країні єдину державну політику. Це життєво необхідно в умовах, коли ворог намагається розпалити сепаратистські рухи в регіонах. І, нарешті, вона забезпечує мудрий розподіл повноважень між владою одного, владою декількох і владою багатьох, як і пропонував Аристотель.
Зважаючи на те, що президент Зеленський обіцяв, що приходить лише на одну каденцію, можливо саме він міг би стати ініціатором загальнонаціонального обговорення про перехід до парламентської республіки. Щоб наступні парламентські вибори вже були єдиними загальнонаціональними виборами, які б впливали на формування вертикалі української влади.