Одне з пояснень відсутності системних реформ в Україні полягає у формуванні неефективної сукупності інститутів (інституційної пастки), яку жодна з груп, що приходила до влади, не мала наміру змінювати. Мотиви еліт у таких умовах визначаються прагненням отримувати ренту або, іншими словами, грабувати країну.
Спроба громадян змінити цю ситуацію 2004 року не дала результатів. З часу другої спроби – Революції Гідності минуло вже півтора року, а новий президент і прем’єр продовжують стару практику напівреформ, намагаючись перевершити один одного у красномовстві. Що може змусити еліти змінити свої мотиви і чи вдасться нам вирватися з цього кола?
Вважається, що зміна траєкторії руху може настати в результаті сильного внутрішнього чи зовнішнього шоку, коли правлячі групи опиняються перед загрозою втрати ренти чи навіть фізичного існування. Автори теорії «системної вразливості» (systemic vulnerability) стверджують, що поява «держави розвитку» (developmental state) можлива лише тоді, коли еліти опиняються у ситуації потрійної загрози: 1) імовірності некерованого масового протесту на фоні погіршення умов життя населення; 2) зростаючої потреби в іноземній валюті і військовому оснащенні в умовах національної небезпеки; 3) жорстких бюджетних обмежень, що зумовлені недостатністю легких джерел отримання доходу. Якщо еліти не відчувають одночасної загрози з трьох боків, вони знаходять спосіб залишитися при владі без суттєвого «апгрейду» інститутів.
Теорія була розроблена на основі вивчення реакції еліт Тайваню, Сінгапуру і Південної Кореї на виклики «системної вразливості», проте вона має сенс і для пострадянських країн. В доповнення до використаної тут перспективи ця теорія добре пояснює причини відсутності реформ в Україні. Українські еліти протягом усього періоду незалежності залишаються фрагментовані, тобто зберігають певний рівень автономії від президента, але й не мають спільних цінностей, що заважає об’єднатися задля проведення реформ. З іншого боку, відсутність зовнішньої загрози і дешеві енергоносії дозволяли елітам без суттєвих інновацій отримувати ренту, змінюючи одні одних при владі.
Революція, російська агресія, втрата частини території і глибоке економічне падіння свідчать, що з кінця 2013 року і дотепер усі три умови «системної вразливості» в Україні присутні. Українські еліти, як і все суспільство, постали перед екзистенційним викликом. Досвід трьох Південно-Азійських чи Балтійських країн, а тим більше Грузії каже, що у подібних ситуаціях еліти мають почати системні реформи. В Україні анонсовано амбітну програму реформ. Проблема, однак, у тому, що вихідна умова – «ефективні інститути, які є ключем економічного зростання» – в Україні відсутня. Ці інститути – це, перш за все, дієздатна держава і раціональна бюрократія. Канадський політолог Богдан Гарасимів ще на початку 2000-х показав, що протягом першої декади незалежності Україна перетворилася з квазі-держави на квазі-модерну державу. Хижацькі дії еліт, особливо за президентства Віктора Януковича, не посилили, а послабили державу. З шести ознак раціональної (за Вебером) державної організації в Україні наявні лише три: діловодство і документообіг, повна зайнятість держслужбовців та ієрархічна організація державної служби. Проте три інші, які становлять основу – наявність формальних правил, що визначають обов’язки посадовців, меритократія (змагальний принцип призначень на посади на основі професійних характеристик кандидатів) і компенсація у вигляді заробітної плати – існують номінально. Величезна кількість службових інструкцій, що часто суперечать одні одним, робить їх виконання неможливим. Меритократичний принцип підбору на посади витіснений квотним, а низькі зарплати компенсуються «корупційним податком».
Першим викликом для еліт і суспільства у цих умовах є відновлення адміністративного потенціалу держави, але без посилення повноважень президента. Посилення президентських повноважень в Україні вело не до посилення держави, а до її «захоплення» кланами. Майже повне поглинання держави «сім’єю» (В.Януковича) вже після зміни влади призвело до втрати нею монополії на використання примусу й контролю над територією і населенням.
Від вразливості до ураження
Погляньмо, якою була реакція українських еліт на виклики «системної вразливості». Автори теорії стверджують, що наявність зовнішньої загрози і відсутність ресурсів штовхає еліти до створення «широкої коаліції». Широка коаліція не означає лише коаліцію в парламенті. Широка коаліція – це створення суспільної бази для впровадження реформ. На практиці це означає відкриття доступу до економічної та політичної діяльності. В Україні, однак, це досі залишається привілеєм обмеженого кола осіб. Вибори з відкритими списками, системна люстрація, скасування привілеїв, відмова від неформальних змов, відкриті конкурсні процедури торгів та призначень мали би стати першими кроками нового керівництва на шляху подолання розриву між владою і суспільством. В Україні відбувається щось протилежне. Еліти й далі покладаються на «вузьку коаліцію», а розрив між владою і суспільством зростає.
Друга умова – зовнішня загроза обернулася війною, тобто перевищила своє значення. Жодна з трьох країн Південно-Східної Азії, Прибалтійські країни чи Грузія не перебували у стані війни на момент початку реформ. Південна Корея мала війну далеко позаду, Грузію війна спіткала через п’ять років після початку реформ, а Тайвань, Сінгапур, як і країни Прибалтики, відчували загрозу з боку ворожих сусідів, але уникли військових дій. Хижацька поведінка «сім’ї» ще до зміни влади та непрофесійні дії нового керівництва в умовах війни з Росією 2014 року призвели до втрати 20% економіки, майже трикратного здешевлення гривні і загрози дефолту. За прогнозами уряду, на другу половину 2015 року економіка скоротиться ще на 9%, а інфляція досягне 48% порівняно з 2014 р.
Третя умова – відсутність ресурсів – стоїть дуже гостро, але керівництво країни основні зусилля спрямовує на реструктуризацію боргів та залучення нових кредитів, а не на системні дії з обмеження корупції, полегшення ведення бізнесу чи залучення інвестицій. Одиничні кроки у цих сферах не можуть компенсувати девальвації гривні, інфляції і багатократного підвищення тарифів на енергію.
Отож, за відсутності ефективних інститутів, передусім дієздатної держави і професійної бюрократії, відповіддю керівництва України на виклики «системної вразливості» стали не інноваційні реформи, а опора на «вузьку коаліцію» і пристосування до вимог зовнішніх гравців. Нове керівництво країни фактично переклало на Захід питання стримування Росії, проведення реформ, економічної і фінансової стабілізації, що виявилося у поступках Заходу (і Росії) у виконанні Мінських угод. Захід, звісно, вимагає реформ, надає фінансову допомогу, але й далі Україну розглядає лише як фактор у відносинах з Росією. Вплив зовнішніх гравців, як і негативний вплив неефективних інститутів, – це змінні, які відрізняють ситуацію в Україні від згаданих вище країн.
Перспективи та загрози для України
Теоретично злам у системі (або ж її перезавантаження) можливий, якщо зміняться мотиви гравців. А це можливо за тіснішої «прив’язки» України до європейських інститутів і структур. Імовірність виконання цих умов залишається низькою, а небезпека того, що реформи знову не будуть реалізовані, – високою. Так, індекс моніторингу реформ, сформований Vox Ukraine, показує гальмування впродовж чотирьох останніх періодів.
Інерційність неформальних інститутів, зокрема звичка покладатися на «вузьку коаліцію», а не будувати широку соціальну базу режиму, становить найбільшу загрозу для виживання не тільки нової команди, а й перспектив виходу України на шлях сталого розвитку.
Ці спостереження дозволяють сформулювати три підсумкових тези. Перша. Видима користь, яку українці отримали від зміни влади, полягає в тому, що моноцентрична мережа, створена Януковичем, зруйнована, а її змінює конкурентна поліцентрична структура, яка не дозволить швидко монополізувати владу. Для успіху демократизації важливо закріпити цю конкурентну структуру у Конституції, доповнивши її законами про державне фінансування політичних партій, відкриту систему виборів та місцеве самоврядування. Це, звісно, не подолає руйнівного впливу кумівства та корупції, але обмежить його обсяг.
Дві наступні тези менш оптимістичні. Особливість ситуації України в тому, що за відсутності вихідних умов – ефективної держави і бюрократії – загроза нових протестів, глибоке економічне падіння і зовнішня агресія піднімають ступінь шоку значно вище, ніж у перелічених країнах. За помилкових дій старої і нової влади «системна вразливість» перетворилася на «системне ураження».
З такою якістю еліт та інститутів Україна навряд чи самостійно зможе вибратися з інституційної пастки. Який тут вихід? Потрібно «прив’язати» Україну до здорових інституційних структур – ЄС і НАТО, в інтересах яких – не допустити колапсу України. Для України це шанс, але паразитичні очікування еліт, що Захід візьме нас на «причеп» лише для того, щоб ми не дісталися Путіну, можуть знову не виправдатися. Як показав Ендрю Вілсон, «стара Європа» не розуміє причин «української кризи». Україна має докласти зусиль, щоб змінити орієнтацію єврократів з Росії на Україну і демонструвати поступ у проведенні реформ. У цих умовах найважливіше завдання для суспільства – тиснути на президента, уряд і парламент, щоб вони довели реформи до кінця.
Що може зробити Захід?
Припустившись серії помилок у стосунках з Януковичем і Путіним, Захід, зокрема ЄС, має діяти одночасно у кількох напрямах:
1. Визнати Росію учасником конфлікту. Виробити спільну позицію щодо необхідності збереження санкцій проти Росії і не допустити роз’єднання ЄС у цьому питанні.
2. Прислухатися до експертів і відмовитися від політики висунення умов в обмін на перспективу членства України в ЄС.
3. Якщо «стара Європа» скептично дивиться на членство України в ЄС, то «нова Європа» може виступити з ініціативою створення Балто-Чорноморської конфедерації.
4. Першим кроком на цьому шляху могло би стати надання Україні особливого статусу у ЄС та НАТО. Самої Угоди про асоціацію для цього замало. Інституційна «прив’язка» України до євроатлантичних інституцій вирішить три проблеми: реформ, демократії та припинення російської агресії в Україні. Це те, що становить стратегічний інтерес Заходу. Звісно, такий погляд поділяють не всі західні політики й експерти, але від нас усіх залежить, щоб цей погляд переважив.
Інституційна «прив’язка» України до Заходу посилить дію нормативного примусу (досягнутих угод і конституції), що сприятиме зміні мотивів еліт. Виживання у такому разі буде забезпечуватися виконанням угод та дотриманням правил демократичної політичної гри. Дієвість верховенства права посилиться, що сприятиме виходу країни зі стану гібридності і переходу на шлях сталого розвитку. Якщо ж Захід продовжить дивитися на Україну як на інструмент у стримуванні Росії, конфлікт на сході країни буде заморожений, Україна буде утримана «на плаву», але залишиться у напівмодернізованому стані. Не можна також виключати і нового соціального збурення, підтриманого, полегшеного чи спланованого з боку Росії. У цьому разі зусилля Заходу щодо заморожування конфлікту зазнають фіаско, а єдиним джерелом змін в Україні знову залишиться суспільство.