Влада готує аналог «закону Мазепи» – обмеження строків для оскарження незаконних рішень у сфері будівництва. У квітні прем’єрка Юлія Свириденко повідомила про підготовку законопроєкту, який має встановити терміни оскарження будівельних рішень. Зі звіту про травневу зустріч забудовників із керівництвом Мінрозвитку та ДІАМ стає зрозуміло, яким бачать цей механізм його розробники.
Голова ДІАМ Олександр Новицький представив напрацювання щодо механізму, який передбачає чітко визначений строк для оскарження дозвільних документів після початку будівництва. Пропонується, щоб цей строк рахувався з моменту публікації даних у Єдиній державній електронній системі в сфері будівництва (ЄДЕССБ).
За твердженням Новицького, механізм не обмежуватиме повноваження органів Держархбудконтролю, а у випадку перевірок та зафіксованих порушень строк оскарження зупинятиметься. Також планується фіксувати фактичний початок будівельних робіт через декларативне повідомлення в системі.
Та чи це так насправді з’ясувала громадська ініціатива «Голка».
Якщо хочете читати головні новини дня оперативно Додайте ZAXID.NET у вибрані в GoogleЧому це проблема і які будуть наслідки?
Будівництво з порушенням вимог містобудівної документації, пам’яткоохоронних, природоохоронних та інших обмежень у використанні земель, будівельних норм – це триваюче правопорушення. Але внаслідок 15 років реформ в напрямі дерегуляції, із процедурою припинення цього правопорушення не все так просто.
Існує два документи, що надають право на проведення будівельних робіт. Повідомлення про початок виконання будівельних робіт передбачене для об’єктів з незначними наслідками (СС1), на які приходиться приблизно 90% всіх об’єктів будівництва. Інші 10% об’єктів відносяться до середніх (СС2) та значних (СС3) наслідків і потребують отримання дозволу на виконання будівельних робіт.
Наявність дозволу чи повідомлення, отриманому завдяки корупції чи шахрайству зі зловживанням дерегуляцією, не робить законним будівництво з порушеннями. Але поки ці документи чинні – у замовника будівництва відповідно до Закону «Про регулювання містобудівної діяльності» є право на проведення будівельних робіт. Тому єдиний спосіб зупинити незаконне будівництво в такій ситуації – це скасувати дію повідомлення або дозволу.
Наміри Уряду чітко обмежити строк для оскарження отриманих у незаконний спосіб дозвільних документів – це не просто амністія за старі правопорушення, а перетворення повідомлень та дозволів в індульгенцію на подальше порушення законодавства. Забудовник буде з використанням цих документів далі проводити незаконне будівництво, а як територіальні громади в цілому, так і окремі громадяни, будуть позбавлені можливості у мирний спосіб захищати свої права.
Іншими словами – нам пропонують силове протистояння незаконному будівництву. Після чотирьох років повномасштабної війни чимало громадян будуть готові захищати свої права силою. І тут варто пам'ятати: у разі реалізації намірів Кабміну, державна влада буде позбавлена можливості зупинити незаконне будівництво і врегулювати конфлікт.
Другим наслідком буде суттєве зростання корупційних ризиків та шахрайства з боку забудовників при отриманні дозволів та поданні повідомлень. Як вже зазначалося, наразі наявність цих документів не легалізує порушення в проєкті будівництва. Щоб документи не скасували і не зупинили будівництво з порушенням, забудовники мають по корупційних схемах до введення в експлуатацію забезпечувати собі захист в органах держархбудконтролю та суді. Враховуючи довготривалі ризики, частина забудовників не наважується йти на порушення.
Заплановане Кабміном обмеження строку оскарження документів на будівництво, робить їх отриманням по незаконних схемах дуже привабливим. Адже достатньо буде протриматися певний час, а далі повідомлення чи дозвіл стають тою самою індульгенцію на порушення законодавства.
Законодавство при будівництві порушують не зі спортивного інтересу, а заради зменшення собівартості чи створення ексклюзивної пропозиції – тобто заради конкурентної переваги.
Тому третім наслідком буде погіршення конкурентних умов: забудовники з корупційними зв'язками завдяки «безсмертним» незаконно наданим дозволам отримають ще більшу перевагу над порядними. Чесний будівельний бізнес або банкрутуватиме, або буде змушений сам вдаватися до корупційних схем. А Україна стане ще менш привабливою для іноземних інвесторів.
Коли реалізація намірів уряду не матиме негативних наслідків?
Обмеження строків оскарження може працювати лише за однієї умови: якщо держава гарантовано виявляє порушення ще до початку або на ранніх етапах будівництва. Саме тому ключовим питанням стає не швидкість видачі документів, а ефективність системи контролю.
Єдина можливість чітко обмежити строки оскарження будівельних рішень і не створити катастрофічне зростання частки незаконного будівництва – це забезпечити 100% гарантію, або що право на будівництво можливо буде отримати виключно у випадку відсутності порушень, або що існуючі системи контролю забезпечать у визначений строк виявлення і усунення порушень.
В цивілізованій Європі йдуть першим шляхом – помилки та порушення виявляють на максимально ранній стадії, щоб уникнути великих збитків. Але Юлія Свириденко прямо заявляє, що мета реформ – «спрощення регулювання будівництва та прискорення відбудови».
Внаслідок повної дерегуляції, повідомлення навіть не є документом дозвільного характеру – замовник будівництва його просто направляє, а орган держархбудконтролю зобов’язаний зареєструвати в ЄДЕССБ без жодних перевірок. На практиці, досить розповсюджено незаконне повернення повідомлень на доопрацювання, але посадові особи органів держархбудконтролю не несуть відповідальності за реєстрацію повідомлення на будівництво з порушеннями.
Процедура отримання дозволу також стала жертвою дерегуляції. При його наданні, посадовці органів держархбудконтролю перевіряють лише поодинокі вимоги зазначені в містобудівних умовах та обмеженнях (МУО). А майже всі ключові питання має перевіряти експертна організація, яку обирає сам забудовник. При цьому, ані дотримання вимог законодавства при наданні МУО, ані при проведенні експертизи, під час надання дозволу не перевіряють.
Окремий випадок – корегування проєктної документації і внесення змін у раніше отриманий дозвіл. Ця процедура передбачає повну дерегуляцію – замовник будівництва просто має повідомити про зміни, а посадовці органів держархбудконтролю не повинні нічого перевіряти. Як наслідок, з'явилася шахрайська схема: спочатку отримують законний дозвіл, а потім через повідомлення про коригування проєкту перетворюють його у дозвіл на будівництво з порушеннями.
Регулювання побудовано за принципом, що документи на право будівництва видаються фактично без перевірок, а порушення мають виявлятися та усуватися під час будівництва. І навіть якщо влада вирішить змінити підхід на прямо протилежний, все одно залишиться проблема із десятками тисяч все ще чинних повідомлень та дозволів, при наданні яких дотримання всіх вимог законодавства не перевірялося.
Тож залишається лише другий варіант – для оперативного виявлення та усунення порушень, необхідне створення ідеально працюючої системи контролю під час будівництва. В умовах дерегуляції, головна роль в контролі завжди належить громадськості. Крім цього, законодавство наразі передбачає два спеціальні механізми контролю – державний архітектурно-будівельний контроль та державний архітектурно будівельний нагляд. Але чи здатні ці механізми виконувати своє завдання?
Замість обіцяної відкритості – закриття доступу до інформації
Головна умова для ефективного здійснення громадського контролю – це наявність доступу до інформації. З 2020 року мала відбутися справжня революція в забезпеченні прозорості будівництва – запрацювала Єдина державна електронна система в сфері будівництва (ЄДЕССБ). Всі документи мали стати публічними та загальнодоступними онлайн на публічному порталі системи. Але чи справді все так, як розповідають топ-посадовці про успіх реформи цифровізації?
Як зазначено у звіті Голови ДІАМ, у 2025 році Інспекцією розглянуто майже 123 тис. документів. Але на публічному порталі ЄДЕССБ знаходить інформацію лише про 116 тис. – 7 тис. документів (близько 5.6%) приховано. З дозволами ще гірше: на порталі знаходить лише 1114 чинних та скасованих дозволів, хоча за звітом ДІАМ їх мало бути понад 1700. Тобто від громадськості приховано близько 35% виданих дозволів та близько 3.5 тис. зареєстрованих повідомлень.
При цьому відсутність дозволу в пошуку не означає, що його не існує – приховано лише зміст, але не сам запис. Знайти його можна тільки якщо знаєш номер документу, кадастровий номер ділянки чи ЄДРПОУ замовника. Нижче – скріншот того, як виглядає «публічна та загальнодоступна» інформація у таких документах: навіть назви об'єкту немає.
Приклад дозволу з прихованим від громадськості змістом на публічному порталі ЄДЕССБ
Функціонал ЄДЕССБ дозволяє посадовцям приховати зміст будь-якого виданого документу – і цією можливістю користуються дуже активно. Приховує не лише ДІАМ, але й органи архбудконтролю місцевого самоврядування: будівельні паспорти, містобудівні умови та обмеження, експертизи тощо.
Ви можете регулярно і ретельно переглядати всі видані повідомлення та дозволи, щоб спробувати вчасно помітити і зупинити незаконне будівництво, але на прохання забудовника документи можуть приховати і про їхнє існування ви дізнаєтесь лише коли строк на оскарження спливе.
Якщо вам пощастить вчасно знайти в ЄДЕССБ дозвіл на сумнівне будівництво, треба ще мати можливість виявити порушення. Бувають специфічні грубі порушення, які можна виявити навіть по назві об’єкту чи самому факту будівництва на певних територіях. Але більшість порушень неможливо виявити на початковій стадії будівництва, не маючи доступу до проєктної документації.
Частиною десятою ст. 22-1 Закону «Про регулювання містобудівної діяльності» визначено, що доступ до проектної документації здійснюється у режимі читання без можливості копіювання із застереженням, що така проєктна документація є об’єктом авторського права. Але у громадськості немає доступу до жодного проєкту в ЄДЕССБ.
Все тому, що Кабмін в п. 182 Порядку ведення ЄДЕССБ (постанова від 23.06.2021 № 681) встановив, що доступ до проєкту відкривається виключно у випадку, коли власником авторських прав надано дозвіл на публічне використання його твору. Ну а хто буде дозволяти шукати порушення у своєму проєкті, якщо є можливість просто не дозволити його оприлюднення?
До створення ЄДЕССБ доступ до проєктів СС2 та СС3 був – хоча й обмеженим: доводилося особисто приїздити, бо обладнання для сканування великих креслень у ДАБІ не було. Тепер доступу немає взагалі – навіть за запитом.
Не менш показова ситуація з експертизою проєкту. Згідно з п. 15 постанови КМУ № 560, звіт про результати експертизи та протоколи автоматичної перевірки є публічними і мають оприлюднюватися в системі. Але в кращому випадку доступна лише загальна інформація та додаток у вільній формі – самої експертизи та протоколу в публічному доступі немає. Мінрозвитку, як держатель ЄДЕССБ, не забезпечив відповідність системи вимогам законодавства.
Навіть отримати витяг з експертизи за запитом – проблема: ДІАМ відмовляє, стверджуючи що не є розпорядником цієї інформації – хоча сама на підставі цих експертиз надає дозволи та реєструє зміни до них.
Державний архітектурно-будівельний контроль – скоріше мертвий, ніж живий
Повноцінні перевірки дотримання вимог законодавства наразі мають здійснюватися не при наданні документів на будівництво, а в порядку державного архітектурно-будівельного контролю (далі – просто контроль) під час будівництва.
Існує очевидний спосіб забезпечити одночасно і швидке надання документів на будівництво для прискорення відбудову, і ефективне виявлення можливих зловживань спрощеними дозвільними процедурами – достатньо передбачити обов’язкову камеральну перевірку законності запланованого будівництва протягом місяця-двох після реєстрації повідомлення чи надання дозволу. (Камеральна перевірка – це перевірка документів без виїзду на об'єкт, виключно на основі даних в системі). Для органів держархбудконролю жодної проблеми в цьому немає – всі потрібні документи в ЄДЕССБ для них повністю відкриті та доступні.
Але законодавство передбачає виключно виїзні планові та позапланові перевірки, а Кабмін з Мінрозвитку запровадження обов’язкових камеральних перевірок не пропонують.
Статистики по діяльності органів держархбудконтролю місцевого самоврядування немає, тому проаналізуємо та порівняємо діяльність старої ДАБІ та запущеної з 15 вересня 2021 року на її заміну ДІАМ, на які приходиться надання документів приблизно на 60% всіх об’єктів будівництва.
Реформування системи держархбудконтролю Кабмін розпочав в березні 2020 року. За понад 6 років, що минуло з того часу, було проведено менше 350 перевірок, а повідомлень та дозволів за цей самий час було надано близько 250 тисяч.
Спочатку Кабмін заборонив проводити перевірки ДАБІ, тож з березня 2020-го по вересень 2021-го перевірок взагалі не здійснювалося. Новостворена ДІАМ до початку повномасштабного вторгнення провела лише 49 планових та 63 позапланові перевірки, після чого Кабмін постановою від 13.03.2022 № 303 заборонив планові перевірки і суттєво обмежив позапланові. Проведення позапланових перевірок певною мірою відновилося з середини 2023 року.
У звіті голови ДІАМ зазначено, що в 2025 році було проведено 106 перевірок. Для порівняння, ДАБІ в 2019 році до початку урядових реформ провела 9970 перевірок, з яких 9105 були позаплановими. Ці цифри говорять самі за себе – Кабмін за останні роки знищив державний архітектурно-будівельний контроль.
Встановлені урядом процедури призначення позапланових перевірок мають багато недоліків, але зупинимося лише на двох найбільш критичних.
З 2021 року Порядком здійснення держархбудконтролю (постанова КМУ від 23.05.2011 № 553) визначено, що спеціально створена комісія має попередньо розглянути і визначити обґрунтованість звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення містобудівного законодавства. Проте, жодних критеріїв обґрунтованості чи необґрунтованості звернення не встановлено.
Тобто створюються дискреційні повноваження – прямий корупціогенний фактор. Досить очікувано, комісія при ДІАМ майже всі звернення визнає необґрунтованими і стверджує, що заявники не довели факту порушення законодавства. Фактично побудована схема з ознаками корупції, коли ДІАМ відмовляє призначати перевірки навіть при отриманні добре обґрунтованих звернень.
Важливо звернути увагу, що саме Кабмін, як продемонстровано вище, закрив доступ громадськості до інформації, потрібної для виявлення порушень. І саме Кабмін встановив порядок перевірок, який зобов’язує громадськість за відсутності доступу до потрібної інформації самостійно виявляти порушення і доводити їх існування.
Друга проблема – обмеження на проведення позапланових перевірок на час воєнного стану. Кабмін дозволив їх проведення виключно «за наявності загрози, що має негативний вплив на життя та здоров’я людини, навколишнє природне середовище, забезпечення безпеки держави, для виконання міжнародних зобов’язань України». Наприклад, порушення вимог містобудівної документації – найгрубіше з можливих порушень містобудівного законодавства. Але воно в більшості випадків не підпадає під вимоги Кабміну, як і майже всі інші можливі порушення.
Тож органи держархбудконтролю позбавлені права перевіряти переважну більшість порушень – а отже й ініціювати скасування незаконно виданих документів.
Державний архітектурно-будівельний нагляд у безстроковій відпустці
Державний архітектурно-будівельний нагляд – це механізм контролю за законністю дій посадових осіб при наданні документів на будівництво. По суті, різновид антикорупційної діяльності. Здійснювати його має ДІАМ.
Внаслідок дерегуляції дозвільних процедур, нагляд за законністю реєстрації повідомлень чи змін в дозволи у разі корегування проєктної документації, позбавлений сенсу. І навіть нагляд за наданням дозволів має суттєві проблеми. Наприклад, всім відомо про величезну кількість дозволів, наданих незаконно ДАБІ. Проте, ДАБІ ліквідована Кабміном, тож теоретично неможливо в порядку нагляду провести перевірку вже неіснуючого органу влади і скасувати незаконно надані старою Інспекцією документи. Друга проблема – понад 70% всіх дозволів наразі видає ДІАМ. Але як заявив Олександр Новицький в інтерв’ю Укрінформу, ДІАМ відмовляється сам себе перевіряти, бо вбачає в цьому конфлікт інтересів.
Але нагляд – це найбільш ефективний механізм зупинки незаконного будівництва, де дозволи отримано завдяки корупції при наданні МУО. У разі виявлення ДІАМ під час перевірки порушень при наданні МУО, зупиняється і дія дозволу на будівництво. А подальше скасування МУО – підстава для скасування дозволу.
Ситуація з наглядом майже аналогічна ситуації з контролем. З березня 2020 року Кабмін позбавив ДАБІ повноважень здійснювати нагляд, а ДІАМ так і не почала проводити перевірки повноцінно – через заборони і обмеження на час воєнного стану.
За останні шість років проведено лише близько 50 перевірок. Рекордсменом став минулий рік – 29 перевірок. Для порівняння, ДАБІ в 2019 році провела 1224 перевірки, з яких 881 були позаплановими.
До ДІАМ постійно надходять звернення від громадян – але у перевірках відмовляють, посилаючись на відсутність підстав або заборони Кабміну. Поодинокі перевірки призначаються здебільшого на вимогу правоохоронців. Уряд знищив систему нагляду так само, як і систему контролю.
Що з цього випливає?
Дії Кабміну в останні 6 років можна описати цитатою з роману «1984» Джорджа Орвелла: «Війна – це мир, свобода – це рабство, незнання – сила». Прозорість будівництва – це закриття доступу до документів. Боротьба із незаконним будівництвом – це спрощення дозвільних процедур і заборона контролю. Боротьба з корупцією – це заборона нагляду за законністю дій чиновників.
Останні шість років завдяки дерегуляції та корупції, дозвільні документи видавалися на будівництво з порушеннями, як і раніше. Але Кабмін фактично знищів всю систему контролю та нагляду, тож кількість будівництва з такими незаконно отриманими дозволами постійно зростала.
Чітке обмеження строку оскарження – цілком логічний черговий етап антиреформи. Уряд не цікавлять наслідки – його цікавить, щоб будівельне лобі могло й надалі отримувати прибуток з порушень.