Реформа Конституції не належить до переліку проблем, які найбільше хвилюють українців. Наших громадян, як свідчить соціологія, насамперед турбують війна на Донбасі, корупція та безробіття. Натомість мешканців політичного Олімпу питання внесення змін до Основного Закону ще й як цікавить. Надто ж напередодні президентських і парламентських виборів 2019 року. Від них залежить не лише доля держави, збереження її внутрішньо- і зовнішньополітичного курсу, але також і політичне майбутнє багатьох представників правлячих кіл. Саме тому вони так переймаються і проймаються темою конституційної реформи.
Хроніки колотнечі
В Україні це питання постає на порядку денному не вперше. 1996 року, коли була ухвалена Конституція, її називали однією із найкращих в Європі. Принаймні, на рівні задекларованих у ній принципів: людина – найвища соціальна цінність, носієм суверенітету і єдиним джерелом влади є народ.
Вона ж заклала систему поділу влади, наділивши президента чималим обсягом повноважень. При цьому й парламент був далеко не декоративною інституцією. Один зі спікерів Верховної Ради Олександр Ткаченко якось назвав себе «не першою, але і не другою людиною в державі».
Президентсько-парламентська форма правління проіснувала до 2004 року, допоки її не вирішили змінити на парламентсько-президентську. Цю новацію активно просували напередодні президентських виборів, ставки на яких були надзвичайно високими. Вибір стояв доленосний. А оскільки кандидат від опозиції Віктор Ющенко мав високі шанси на перемогу, його як потенційного нового главу держави хотіли максимально послабити інституційно.
З іншого боку, «партія влади» (в широкому сенсі) сподівалася і розраховувала, що в разі ухвалення змін до Конституції Леонід Кучма зможе посісти крісло прем’єра – замість того, аби піти на «третій» президентський термін. Таку можливість «освятив» своїм рішенням Конституційний Суд, порахувавши, що 1+1=1. Мовляв, перша каденція Леоніда Даниловича не рахується, бо її початок припав на той період, коли ще не було Конституції.
Такий поворот подій навряд чи був би схвально прийнятий суспільством, яке дедалі частіше вигукувало: «Кучму – геть!», і світовою спільнотою. Тому «кучмісти» шукали прийнятніших й легітимніших способів збереження себе у владі. Але й тоді їхні спроби проштовхнути реформу були невдалими.
На дискредитацію самої ідеї парламентсько-президентської моделі працювало ім’я одіозного Віктора Медведчука (і меншою мірою – Олександра Мороза). Цей політик із реноме «сірого кардинала» і співтворця кланово-олігархічної системи «кучмізму» навряд чи міг розраховувати на підтримку виборців, навіть застосувавши адмінресурс. Однак завдяки зміні форми правління мав високі шанси вбудуватися в нову архітектуру влади, будівничим якої він і був.
Опозиції тоді вдалося переконати суспільство, що спроби переписування Конституції мають на меті аж ніяк не вдосконалення механізму державного управління, а є намаганням позбавити народ права обирати президента, перетворивши його на церемоніальну постать з обмеженими повноваженнями.
Утім, наприкінці 2004 року, на хвилі Помаранчевої революції, країна знову повернулася до дискусії з цього приводу. Згода на зміни до Конституції стала запорукою проведення повторного голосування (так званого «третього туру») і дозволила вийти з політичної кризи, врегульовувати яку до Києва з’їхалися представники ЄС, РФ, Литви й Польщі.
До набуття змін новообраний президент Ющенко мав іще рік «кумівських» повноважень. Його прибічників не надто хвилювало те, що невдовзі він позбудеться більшості «старих» функцій глави держави й особисто не призначатиме купу чиновників. Популярність і авторитет, які справді були у Віктора Андрійовича в перші місяці президентури, обнадіювали соратників, що ця тенденція збережеться і після парламентських виборів 2006 року. Ющенко, думали вони, матиме в Раді потужну фракцію, котра буде старшим партнером у коаліції з іншими учасниками Майдану, у нього будуть свій прем’єр і уряд, які втілюватимуть у життя його програму «10 кроків назустріч людям».
Практика ж довела помилковість таких сподівань. Уже за рік після вступу президента на посаду симпатії виборців перехилилися на користь Партії регіонів і Блоку Юлії Тимошенко. Але Ющенко вперто хотів мати свого прем’єра, навіть у коаліції з регіоналами. Через демарш соціалістів, лідер яких марив посадою спікера, початковий формат більшості змінився. ПР, СПУ і Компартія створили «Антикризову коаліцію», а прем’єром став Віктор Янукович, політик, якому ще недавно передрікали політичне забуття.
Президент хоч і кооптував в уряд міністрів з «Нашої України», та співпраці не вийшло. 2006–2007 рр. пройшли під знаком постійних конфліктів між Кабміном і канцелярією глави держави. Нормально співіснувати ці інституції не змогли. Протистояння сягнуло піку навесні 2007-го, коли регіонали шляхом «тушкування» депутатського корпусу ледь не сколотили конституційну більшість і не зазіхнули на урізання повноважень президента.
Тоді Ющенко з політичною мотивацією оголосив про розпуск парламенту, який не визнавав його рішень і увійшов у нову фазу конфлікту. Правову базу під рішення президента підвели згодом, унаслідок компромісу і згоди ключових гравців на перевибори.
У принципі, це нормальна модель виходу із політичної кризи. Але у випадку України на цьому вона не закінчилася. Нова більшість, яку сформували БЮТ і «Наша Україна – Народна самооборона», виявилася хисткою і не менш проблемною. Попри те, що люди президента отримали рівно половину портфелів в уряді (хоч електоральний урожай «НУ – НС» був скромніший, ніж у БЮТ), Ющенко «воював» із Кабміном, призупиняв його постанови і скеровував їх до Конституційного Суду.
БЮТ відповідав взаємністю і періодично голосував в унісон із ПР та ще й так, що справа ледь не дійшла до широкої коаліції. ПР і БЮТ розписали між собою поділ влади на 20 років. Ці домовленості, до яких, кажуть, доклався й Медведчук, передбачали вибори президента в парламенті та почергову зміну Януковича і Тимошенко на посаді президента і прем’єра.
Велика угода затятих опонентів зірвалася буквально в останню мить. Віктор Федорович здав назад, зрозумівши, що прямий мандат виборців для нього легітимніший і вигідніший. Тим паче, він мав образу за 2004 р., вважав, що в нього «вкрали» перемогу, а Кучма «кинув» його, не зважившись на силовий розгін Майдану. Реванш став для лідера регіоналів питанням принципу.
Так воно і сталося. 2010 року Янукович переміг на виборах президента, швидко сформував нову коаліцію і свій уряд (байдуже, що в нелегітимний спосіб «тушкування»). Попри чинну на той час модель парламентсько-президентської республіки, Кабмін був абсолютно лояльним і підконтрольним главі держави. У залі засідань уряду навіть повісили великий портрет Віктора Федоровича, щоб знали, хто головний.
На цій хвилі суспільство спокійно «проковтнуло» рішення Конституційного Суду про повернення до Основного Закону 1996 року, що наділив Януковича повноваженнями, під які його ніхто не обирав. Слова про державний переворот тоді мало хто сприймав усерйоз. Авторитарна модель влади і до того розбудовувалася, а відтоді вона отримала правове закріплення.
Сила авторитету й авторитет сили
Повернення до парламентсько-президентської форми відбулося щойно після Революції Гідності, в лютому 2014-го. Це було однією з вимог Майдану і необхідною умовою запобігання авторитаризму. Така модель не дає можливості монополізувати владу. Значно зросла роль парламенту, який після втечі Януковича був фактично єдиними легальним і легітимним органом влади. У перші дні й місяці після Майдану Рада голосувала з дивовижною результативністю, адже цього потребували вимоги часу, коли країна перебувала за крок від прірви.
Новообраний президент Петро Порошенко, який для багатьох став компромісною фігурою, від самого початку задекларував, що йому достатньо наданих повноважень, насамперед у сфері національної безпеки й оборони та зовнішньої політики. Водночас він розширив свій вплив завдяки тому, що після виборів значна частина політикуму переорієнтувалася на переможця, бажаючи потрапити в лави провладної партії. Так був сформований «Блок Петра Порошенка», під прапорами якого до нової Ради пройшло найбільше депутатів.
Маючи потужну фракцію в парламенті, президент посилив неформальний вплив і отримав чималу квоту в уряді, не обмежившись лише МЗС і Міноборони. Понад те, Порошенко хотів мати й свого прем’єра, попри те, що лідером електоральних симпатій за партійними списками став «Народний фронт» Арсенія Яценюка. За цю політичну силу багато українців голосували саме тому, аби забезпечити баланс влади. Це бажання збігалося із позицією Заходу, і тому Петро Олексійович був змушений погодитися на друге прем’єрство Арсенія Петровича.
Проте гармонійної співпраці не вийшло. Із подачі «БПП» кабінет Яценюка (до речі, коаліційний) почали нещадно критикувати за неефективність і низькі темпи реформ. На його дискредитацію були кинуті значні фінансові, медійні й організаційні ресурси. В атаку пішов VIP-борець із топ-корупцією – голова Одеської ОДА Міхеїл Саакашвілі, який уже бачив себе у кріслі прем’єра.
Яценюка врешті змусили піти у відставку та замінили його на Володимира Гройсмана. З точки зору Порошенка, це означало додаткове посилення впливу на уряд. Але, з іншого боку, відтоді президент почав розділяти відповідальність за успіхи й невдачі Кабміну. Вже не можна спихати і списувати все на Яценюка, бо є свій Гройсман, який, проте, виявився не таким ручним і зручним. Ба більше, Володимир Борисович швидко усамостійнився та зблизився зі своїм попередником. Нині вони говорять один про одного винятково в компліментарній тональності, що не може не дратувати Банкову.
Це стало несподіванкою для президентської команди, котра навіть планувала зняти з посади норовливого прем’єра. Зняти, звісно, вона може, але голоси під його заміну навряд чи вдасться назбирати. Тому Гройсмана терплять і заманюють у нову партію влади, вимагаючи чіткої заяви про підтримку Порошенка на новий термін.
Сам же прем’єр натомість дедалі частіше говорить про необхідність конституційних змін, аби нарешті визначитися, яка в нас республіка. Представники «НФ», насамперед Яценюк і глава МВС Арсен Аваков, давно агітують за посилення повноважень парламенту й уряду. Свою позицію вони пояснюють необхідністю усунення дуалізму влади, конфлікту повноважень і орієнтацією на європейську модель. Водночас «фронтовики» виступають проти скасування всенародних виборів президента, який має стати арбітром нації.
«Парламент – не підрозділ Адміністрації президента, а Кабінет Міністрів – не її господарське управління», – заявив Яценюк в нещодавньому інтерв’ю тижневику «Фокус» і порадив Порошенкові очолити процес комплексних конституційних змін. Інакше – обставини можуть скластися таким чином, що ці новації ухвалять без нього.
Схожі тези озвучує не лише екс-прем’єр. У владних кабінетах як один із можливих сценаріїв обговорюють зменшення впливу президента, який, бачте, сам пішов на урізання власних повноважень. Начебто за таких умов «НФ» може підтримати висунення Порошенка на другий термін. Опрацьовується і гіпотетичний варіант перенесення виборів у парламент. Знову ж таки: в Європі практикується. Та чи зрозуміють виборці?
На іншому полюсі дискусії – запит на сильну руку, який також існує в українському суспільстві (невипадково ж до війни найпопулярнішим закордонним політиком в Україні був президент РФ Володимир Путін, а нині його потіснив білоруський лідер Олександр Лукашенко). І політикум на нього відгукується. Екс-міністр оборони Анатолій Гриценко в інтерв’ю «РБК-Україна» прямо заявив, що не треба боятися авторитарного режиму: «Це не диктатура, яка масово придушує права і свободи людей. Авторитаризм має однокореневе слово – авторитет». Освічений авторитаризм у стилі Лі Куан Ю чи навіть Авґусто Піночета, на його думку, виведе країну на новий рівень економіки й демократії. Хоча в новітній історії України всі спроби побудувати тут авторитаризм завжди закінчувалися повстанням.
Малоймовірно, що дебати й порухи тіла довкола зміни Конституції мають на меті оптимізацію моделі державного управління, хоча така необхідність існує. За рік до виборів навряд чи можливо підготувати якісний документ і пройти повну процедуру його ухвалення. Швидше за все, йдеться про черговий раунд боротьби, шантаж партнерів/конкурентів і підвищення ставок у політичній грі.