Перед фінальним етапом децентралізації в Україні активно заговорили про майбутні моделі регіонального управління та поточний стан справ.
Ми поцікавилися у колишнього голови ЛОДА Віктора Шемчука його оцінкою ефективності обласної державної адміністрації як факту влади та можливих оптимальніших моделей організації держвлади на місцях.
За словами колишнього голови ЛОДА, цю структуру важливо модернізувати через застарілість самого органу. Але просто ліквідовувати таку ланку не можна, адже функції державного контролю на місцях так чи інакше хтось має ефективно виконувати.
«Поки що ні в одній країні світу немає такого, щоб регіоном або об’єднанням регіонів не курував ніхто, тобто це в принципі повинно бути. В якому воно буде вигляді: чи обласної державної адміністрації, чи виконкому обласної ради чи у вигляді представництва президента, так званих префектів, – це все одно в якомусь вигляді буде, – коментує Віктор Шемчук. – У такому вигляді, як зараз, звичайно, вона (ЛОДА, – ред.) потребує модернізації, сама система, сам орган, тому що вона несе в собі ще рудименти радянської системи. В першу чергу, це стосується самої організації роботи. Раніше, в старі часи, система включала в себе, наприклад, діяльність в органах прокуратури такого підрозділу, як «загальний нагляд». І прокурор мав можливість контролювати рішення обласної ради, міської ради, районних, сільських рад, вносити на них протести і таким чином добиватися захисту прав громад, захисту прав держави. Ця система працювала разом з радянською системою рад, зараз в прокуратури цієї функції немає і тому якимось чином вплинути на явно незаконні рішення органів місцевого самоврядування немає кому. І в цьому випадку більше на себе мала би брати цю функцію обласна державна адміністрація. Наприклад, закон «Про представництво Президента України в Криму» передбачав, що представник президента має право зупиняти дію тих чи інших рішень чи розпоряджень Ради міністрів Криму чи органів місцевого самоврядування. Тому, якщо розглядати це як функцію державного контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування, тоді це, можливо, й дуже потрібна структура. Але в тому вигляді, якому вона є зараз, коли, фактично, після децентралізації місцеві громади мають можливість розпоряджатися коштами місцевих громад, а обласна державна адміністрація якимось чином цю функцію також має виконувати на більш вищому рівні, то в такому аспекті без ОДА можна би й обійтись».
Мова тут йде про зміну всієї системи регіонального управління, пояснює Шемчук: «Вся діяльність обласної державної адміністрації є настільки заформалізована і контрольована, що, фактично, сам по собі глава адміністрації, його заступники, керівники структурних підрозділів можуть діяти лише в рамках тих повноважень, які їм надані, – говорить екс-голова ЛОДА. – Насправді цих повноважень є дуже небагато. Але зсередини чи в окремо взятій адміністрації змін зробити неможливо, це повинна бути зміна чи злам усієї цієї системи».
На його думку, щоправда, нинішні адміністрації точково можуть покращити власну роботу завдяки окремим ініціативам голів ОДА.
«Мені здається, що це багато в чому залежить від людей. Ввести, наприклад, електронний документообіг – можливо, ввести нові форми й методи роботи та якимось чином наблизити їх до кращих європейських практик – можливо. Але в загальному це все одно залишається система вертикально інтегрована, яка, фактично, підпорядкована Кабінету Міністрів, тому вона потребує реформування. Але треба взяти хорошу модель і реформувати всю систему державного управління регіонами», – каже Віктор Шемчук.
За його словами, Україні можна не вигадувати нових управлінських моделей, а лише оцінити, яка з уже впроваджених у світі практик, буде найбільш ефективною в наших реаліях. «Якщо ми говоримо про тенденції останніх років, то мова йшла про те, аби віддати всю повноту влади на території. Тобто є обласна рада, яка створює виконком і він впроваджує в життя всі рішення обласної ради, а паралельно пропонувалося ввести посаду префектів, які повинні були б контролювати і, у випадку незгоди з тим чи іншим рішенням, інформувати офіс президента чи президента безпосередньо про те, що є такі-то порушення й яким чином на ці порушення реагувати, – пояснює Шемчук. – Тому що насправді видається нелогічно на сьогодні, що всі намагаються керувати ресурсами й коштами, всі намагаються контролювати, вибачте за тавтологію, контролюючі органи і якимось чином впливати на економічну діяльність того чи іншого регіону. Протягом останніх років ми настільки навчилися все доводити до абсурду, що модель, яка успішно працює, наприклад, у Франції, можемо теж довести до абсурду. Мова про те, що українська влада нічого унікального видумати не може, адже треба просто взяти модель, яка найкраще підходить для українських реалій. Ми намагаємося видумати якийсь власний велосипед, який потім не їде, тому що там колеса з американської моделі, педалі – з британської, а кермо взагалі не знати від чого. Тому найкращий варіант – визначитися на конституційному рівні, що ми хочемо й як ми повинні працювати та вже під це вибудувати систему».
Щодо можливих моделей, які були би успішними в Україні, Віктор Шемчук наводить кілька імовірних варіантів: «Якою буде система, яка стане найкраще працювати, мені складно спрогнозувати. Мені здається, що якщо ми йдемо до децентралізації та передачі на місця можливості управління фінансами, то в цій ситуації поряд з виборами голови міської ради чи ОТГ, можливо, треба перейти до того, аби обирати губернатора чи главу адміністрації в цьому ж регіоні, аби відбувся перехід повноважень від мешканців регіону до особи, яку вони обрали. Тоді зможемо говорити про те, що у нас може бути народовладдя. А якщо ми обираємо лише мерів міст та обласні ради, тоді було би логічно дати можливість цій обласній раді розпоряджатися і впроваджувати свої рішення в життя шляхом створення виконкому. А якщо ми хочемо побудувати вертикальну структуру, то тоді це, напевно, третій варіант з префектами. Всі ці варіанти можуть досить позитивно спрацювати в Україні, все залежить від того, аби очільники, які приймають рішення та Верховна Рада, яка буде за це голосувати, розуміла, якого кінцевого результату вони хочуть досягнути».
Нагадаємо, наразі в Україні триває реформа децентралізації, проект якої передбачає ліквідацію в нинішньому вигляді ОДА з передачею її виконавчих функцій на новостворені виконкоми обласних рад та створення інституту префектів. Ці зміни, щоправда, поки не закріплені у Конституції, тож чинна Верховна Рада ще має законодавчо формалізувати запропоновану систему.