Революції в арабських країнах спрямували геополітичний радар Європейського союзу на південь, до басейну Середземного моря. Однак це не означає, що поховано шанси на ревіталізацію проекту ЄС «Східне партнерств» під час польського головування в Євросоюзі.
Політиці Європейського союзу щодо його східних сусідів останнім часом бракує свіжого повітря. З одного боку, це є результатом виснаження країн-учасниць, а з іншого – очевидної загальмованості процесу реформ у державах цього регіону. Сигнальний проект цієї політики – Східне партнерство – після урочистого відкриття під час головування Чехії 2009 року, відійшов на маргінес європейських дебатів. Що характерно: навіть Москва вже не силкується його критикувати. Однак у той час, як Європейська Комісія і країни-учасниці переглядають європейську політику сусідства, деякі процеси в сусідніх з ЄС країнах можуть вплинути на майбутнє партнерства і дозволити йому зробити наступний вдих. Питання тільки в тому, чи це дозволить дихати на повні груди, чи… зробити останній видих.
Обмеження і козирі
Які ж перспективи європейської політики на Сході, а зокрема Східного партнерства? Якою мірою головування Польщі може посприяти відновленню проекту і так підтримати прагнення до економічної інтеграції і до політичної асоціації серед країн регіону?
І форму, і масштаб діяльності Євросоюзу на Сході будуть вирішувати найближчими місяцями. По-перше, революційні рухи в арабських країнах змушують повторно переосмислювати Європейську політику сусідства. Ці події не тільки відновили «сварки через сусідів» між країнами-учасницями, але можуть також привести до концептуальних змін у політиці ЄС, розрахованій на демократизацію сусідів. Натомість покращення стосунків між ЄС та Росією, особливо помітне порівняно з часом ініціювання Партнерства, може ще більше поглибитися. Зрештою, головування Польщі, яке розпочалося 1 липня, може допомогти у реактивації проекту, головним ініціатором якого була Варшава і який став одним із пріоритетів її головування в ЄС.
Партнерство сьогодні є бюрократичним проектом, якому бракує політичного наповнення. Його консолідація вимагає більш щедрої і спокійної пропозиції з боку Брюсселю, а також ефективнішої самопосвяти партнерських держав.
Новаторство партнерства полягає у його регіональному характері, волі до створення рамок для багатосторонніх відносин між ЄС і партнерськими країнами, а також партнерськими країнами між собою. Метою покровителів Партнерства є постійне спрямування радару європейської політики на цей регіон. З цієї точки зору проект є відповідником Середземноморського Союзу – він є результатом дипломатичних зусиль частини країн-учасниць, що намагаються спрямувати «геополітичний вектор» Європейського союз на зону власних історичних стратегічних інтересів. Однак у випадку Партнерства наявність іншого учасника регіонального значення – Росії – зумовила, що проект буде позбавлений політичної символіки на користь технічних і торгівельних аспектів.
Східне партнерство – це перша європейська політика, що дає виразний знак можливої появи нових країн-учасниць. При її створенні Польща була найактивнішою, адже з 2003 року боролася за східний вимір політики ЄС. Утім, втілення проекту свідчить про успішну «соціалізацію» польської закордонної політики в рамках європейської гри. Чеська Республіка підчас свого головування у Вишеградській групі (2007) і Раді Європи (2009) була наступною країною, яка просувала цю ініціативу. Без сумніву, незалежно від економічних і стратегічних інтересів, які мали ці країни у східному регіоні, Партнерство служить також центральноєвропейським країнам для створення власної спеціалізації в Євросоюзі, що розширить їхні можливості впливу на штаб у Брюсселі. Однак було б недобре, якби цей тактичний аспект виявився найважливішим, а залишений сам на себе політичний проект виявився через якийсь час яєчною шкаралупкою.
Успіх Партнерства буде залежати врешті-решт від балансу зисків, запропонованих Євросоюзом, і витрат на реалізацію реформ, які проведуть уряди держав регіону. Оскільки найвища нагорода – членство – не є обов’язковим пунктом у пропозиції, Брюссель має сконцентруватися на інших способах заохочення до реформ, таких, як фінансова допомога, доступ до ринків чи вільне пересування громадян. Можливості Польщі у лобіюванні прогресу цих питань, чи загальніше кажучи – у внесенні нової динаміки у Східне партнерство – буде залежати від ширшого європейського контексту.
Південь чи Схід?
Тривала фінансова криза і сума коштів з бюджету ЄС, потрібних для зміцнення євро, віщують недобре, якщо йдеться про об’єм фінансування Східного партнерства. Отже, потрібні інші методи, щоб зробити цей проект більш привабливим.
З інституційної точки зору, втілення лісабонського трактату теоретично полегшує координацію різних сфер закордонної політики ЄС. Така координація є ключовою у випадку Європейської політики сусідства, об’єднавчого проекту технічного і торгівельного характеру, який у довшій перспективі слугує завданням міжнародної політики.
Партнерство не може бути реалізоване без огляду на політичний контекст. Реакція Росії, безпека енергетичних коридорів чи суворі санкції щодо Білорусі – ці справи вимагають не так технічних програм, як дипломатичних ініціатив. З огляду на це зовнішньополітичне відомство ЄС повинне рішучіше взятися за реалізацію політики сусідства, а Варшава повинна заохочувати не лише комісара (з питань розширення і європейської політики сусідства – ZAXID.NET) Штефана Фюле, а також Кетрін Ештон (керівницю зовнішньополітичного відомства ЄС, – ZAXID.NET), щоб та частіше відвідувала з візитами східних сусідів. Крім того, варто мати на увазі ще й зв'язок між Зовнішньополітичним відомством, ініціативами Європейської політики сусідства та Спільною політики безпеки і оборони із думкою про теперішні і майбутні місії ЄС у регіоні.
Продемократичні революції в арабських країнах, а також військова інтервенція у Лівії зосередять європейську геополітичну увагу на Півдні й спричинять загострення «сварки через сусідів». Шість країн-учасниць (Кіпр, Іспанія, Франція, Греція, Мальта і Словенія) створили неофіційний меморандум (non-paper), у якому закликали до зміцнення середземноморського напрямку в політиці сусідства через оновлення її інструментів (передусім Середземноморського союзу) й урізноманітнення європейської пропозиції. Цю останню заяву слід розглядати як заклик до перегляду політики сусідства на користь країн Півдня. Як аргумент, зокрема, наводиться «незрозуміла різниця» у фінансуванні партнерських країн (1,8 євро щорічно на мешканця Єгипту, 7 євро – Тунісу, 25 євро – Молдови). У відповідь на це німецький міністр закордонних справ Ґвідо Вестервелле, згідно із традиційною позицією Німеччини, висловив протест проти збільшення витрат на південний напрямок і зменшення її східного гаманця. Крім того, він позитивно висловився щодо посилення вимогливості, яка полягає у збільшенні фінансової допомоги взамін на прогрес у демократизації, підтримав відмову від фінансування на семирічні терміни, а також доступу студентів із середземноморських країн до університетів ЄС. Такі рішення, як більшість реформ, запропонованих у non-paper і підписаних Францією, виглядають корисними або й взагалі необхідними. Замість протиставляти обидва сусідства, слід було б запровадити ці новації і для Сходу.
Відмінності у підході
Країни східного регіону, здавалося б, трактують Східне партнерство радше як імовірну нагоду для короткотермінових економічних вигод, аніж як тривалу підтримку реформ. Різниця у сприйнятті завдань Партнерства між Євросоюзом і партнерськими державами ще більше помітна у питаннях міграції. На думку Брюсселю, проект допоможе краще контролювати міграцію і ефективніше боротися з організованою злочинністю. Натомість східні сусіди бачать у ньому надію на полегшення у сфері вільного переміщенні людей і зменшення вимог для отримання віз.
Простір Варшави для маневру в питанні віз під час польського головування буде обмеженим. Натомість Варшава могла б укріпити деякі секторальні інструменти – наприклад, спробувати розвинути академічну програму Erasmus Mundus або також включити інші країни до Партнерства заради мобільності, яким наразі користується лише Молдова. Зрештою, можна розглянути й інші форми заохочення до реформ, такі як доступ до ринку у деяких секторах чи приєднання до окремих ініціатив євросоюзної закордонної політики. Ці кроки не мають автоматично включати всіх, але рішення у цих справах мусять прийматися окремо і залежати від прогресу у демократизації.
Країни з-за східного кордону суттєво відрізняються між собою, якщо йдеться про політичну та економічну ситуацію, а також у плані очікувань щодо Партнерства. Відносно найкраще виглядає ситуація в Молдові. Без огляду на параліч політичної системи, вона займає місце «найкращого учня» у регіоні. Головування Польщі могло б зробити Молдову «виставковою вітриною» Партнерства.
Відмінність політичних ситуацій партнерів та їхнього налаштування щодо ЄС вказують, що слушним був би роздільний підхід не тільки до Півдня і Сходу, а й до окремих держав цих регіонів. Однак це не має означати, що за партнерами залишається вибір "à la carte" (наприклад, економічні реформи без демократизації). Їхні рішення мають виходити із поглибленої співпраці у залежності з прогресом демократизації. Своєю чергою, ЄС не повинен жодним чином піддаватися спробам шантажу деяких урядів, що намагаються торгуватися і з Москвою, і з Брюсселем.
Росія і Партнерство
Від початку Східне партнерство потрапило під обстріл критиків з Москви, які звинувачували ЄС у поверненні до політики „сфер впливів” (повертаючи гострі аргументи, які лунали раніше на її адресу) та у бажанні здихатися присутності Росії у регіоні. Бурхлива реакція Кремля на бюрократичний проект з обмеженою сферою дії, відома й досі у контексті критики щодо розширення НАТО, змушує замислитись над подальшим потенційним впливом „російського чинника” на перспективи розвитку Партнерства.
По-перше, критика Кремля беззаперечно свідчить про те, що росіяни усвідомлюють нормативну силу Європейського Союзу, а також про незадоволення від потенційної здатності Брюсселю трансформувати сусідні держави. З огляду на це Москва після шоку, яким для неї стала Помаранчева революція, зробила велику інвестицію в інструменти так званого «м’якого тиску» (soft power) і пропонує країнам регіону конкретні вигоди (дешеві енергоносії, безвізовий рух).
Без сумніву, ЄС та Росія просувають у регіоні дві абсолютно різні політико-економічні моделі. Однак не варто переоцінювати результатів цього протистояння, яке у жодному випадку не має гальмувати розвиток політики сусідства на Сході. Крім цього, частина інтересів є спільною. І ЄС, і Росія є зацікавлені у стабільності сусідських відносин, Брюссель та Москва виступають проти викликів зі сфери „м’якої безпеки” (організована злочинність, торгівля наркотиками і людьми), а отже, повинні намагатися поглиблювати співпрацю у цій сфері. Щоправда, потреба збереження буферних зон є одним із китів, на яких тримається російська стратегічна культура, втім, Москва не повністю відкидає присутність ЄС у регіоні.
Сьогодні, в ситуації послаблення напруги у міжнародних відносинах (також і в цьому регіоні), зокрема завдяки американській політиці перезавантаження і зближенню Польщі та Росії – критика Москви на адресу Східного партнерства послабшала. Очевидно, зміна влади в Україні, яка є стратегічною опорою для Росії, також дала початок цій еволюції. Можливо, Москва також більш реально оцінила суть і потенційне значення Партнерства.
Польща може відіграти ключову роль у „використанні” російського чинника. Блискуча політика зближення з Росією, яку вже якийсь час веде Варшава, є серйозним козирем Східного партнерства і може мати вплив на його розвиток. Вона також може позитивно вплинути на відносини ЄЄ та Росії в цілому. Однак, ймовірно, щоб знову переконати на користь проекту Східного партнерства своїх партнерів з ЄС Польщі під час президентства в Євросоюзі знадобиться більше зусиль, аніж для переконування Москви.
Девід Кадіер є викладачем у Центрі трансатлантичних відносин Вищої школи міжнародних студій ім. Пола Нітце Університету Джона Хопкінса у Вашингтоні. Є докторантом Центру міжнародних досліджень у Парижі.
Переклала Марічка Бабінська.
Назва оригіналу статті: «Partnerstwo Wschodnie po arabskich rewolucjach».
Текст опублікований у межах проекту співпраці між ZAXID.NETі польським часописом „Nowa Europa Wschodnia”. Попередні статті проекту: Україна – ЄС: гарячий фініш переговорів, Україна – втеча від вибору.