У 2009 році уряд і місцева влада підписали Угоду щодо соціально-економічного розвитку Львівщини. Чиновники не просто потисли руки одне одному, а юридично зафіксували свої зобов’язання щодо стану справ та розвитку області на п’ять років. І це мало бути гарантією фінансування визначених пріоритетів. Проте політико-економічні умови в країні вносять корективи.
На стратегічних засадах
Закон «Про стимулювання розвитку регіонів» прийнято у вересні 2005 року для запровадження договірних засад у відносинах між центральним та місцевими органами виконавчої влади й органами місцевого самоврядування з питань розвитку регіонів. Формою реалізації цього є укладення між урядом і відповідною обласною радою угоди щодо соціально-економічного розвитку.
Головною передумовою для укладення регіональної угоди, відповідно до закону, є прийняття Стратегії розвитку. Для Львівщини її напрацьовувала обласна рада ще IV скликання, а 2007 р. рада V скликання затвердила стратегічний документ.
«Стратегією ми вказали напрям розвитку області, що є пріоритетним для нас, а також зафіксували ті проблеми, які існують на території області. Угода – допомога в реалізації цієї стратегії. Цією угодою ми розвиваємо напрями, які є важливими, і ліквідовуємо ті проблеми, які є на території області», - зазначив ZAXID.NET голова Львівської облради Мирослав Сеник.
У 2007 році, незабаром після затвердження стратегії, львівська влада підписала з урядом, очолюваним В.Януковичем, протокол про напрацювання угоди – своєрідне технічне завдання, за яким формується угода. Саму угоду підписано у червні 2009 року. Львівська область стала другою після Донецької в Україні, яка підписала таку угоду.
«Ми практично готові були підписувати її 2008 року. Проте постійно вносилися зміни щодо сум і об’єктів, а процес погодження та затвердження змін є тривалим. Врешті-решт, угоду підписали із урядом Юлії Тимошенко», - повідомив М.Сеник.
Про що домовилися?
Про що конкретно йшла мова в угоді? Приміром, державна та місцева влада застановилися на тому, що треба долати негативний вплив діяльності Яворівського гірничо-хімічного підприємства (ДГХ) «Сірка», Стебницького ДГХ «Полімінерал», ДГХ «Подорожненський рудник» на екологію та життя людей. Передбачена рекультивація порушених, внаслідок видобутку копалин, земель та вжиття запобіжних заходів проти техногенних землетрусів в районі Дрогобича, Трускавця, Борислава, Стебника. Також домовлено вберегти від підтоплення населені пункти, чиї інженерні мережі значно погіршилися через діяльність вугільних шахт №1 «Червоноградська», №5 «Великомостівська», «Бендюзька», «Відродження», «Межирічанська», «Степова». Також передбачене знешкодження, утилізація та вивезення токсичних відходів.
Великим завданням було забезпечити цілодобове водопостачання Львова, реконструкції очисних споруд у містах Сокаль та Стрий, будівництво очисних споруд у Яворові, Самборі, Турці. Серед пріоритетів – будівництво кількох шкіл та лікарень в області, реконструкція доріг державного і комунального значення, які треба підготувати до Євро-2012, розбудова мережі телебачення і радіомовлення в області та запровадження цифрового телерадіомовлення, створення нового національного парку «Північне Поділля».
Не забули і про культурну спадщину. За угодою, мала відбуватися паспортизація та інвентаризація об’єктів культурної-спадщини Львівщини і розроблення на них містобудівної документації, проведення протиаварійних та ремонтно-реставраційних робіт на них, окремо увага має приділятися історичній забудові Львова, що перебуває під охороною ЮНЕСКО.
Ціна питання
Загалом, за словами М.Сеника, у ході підготовки угоди перелік пріоритетних напрямів, запропонованих львівською владою, змін не зазнав. У міністерстві економіки, яке було координатором розробки регіональної угоди, довго дискутували про обсяги фінансування. «Наших пропозицій було на 12 млрд грн, врешті-решт була затверджена сума фінансування на майже 3,3 млрд грн. Половина – обов’язок уряду, а половина – сумарно органів місцевого самоврядування Львівщини», – прокоментував М.Сеник.
Відповідно до інформації КМУ, орієнтовний обсяг фінансування спільних заходів на Львівщині протягом 2009–2013 років становить 3 млрд 255 млн 893 тис. грн, зокрема коштом державного бюджету — 1 млрд 842 млн 3 тис., місцевих бюджетів —1 млрд 339 млн 81 тис. грн, інших джерел — 74 млн 809 тис. грн.
Обсяг фінансування спільних заходів щороку визначається у державному та місцевих бюджетах, виходячи з реальних можливостей бюджетів, а також інших джерел.
Що встигли 2009-го?
Головним успіхом у реалізації Угоди щодо соціально-економічного розвитку Львівщини за 2009 рік можна назвати запровадження цілодобового водопостачання у Львові. Цей пріоритет пережив не одні вибори і мав бути одним із найсильніших козирів для Юлії Тимошенко у Львові.
«Сьогодні ми знайшли всі джерела, прийняли потрібні документи. Якщо ці кошти місцева влада використає як слід і вчасно, то до кінця року будемо мати повне забезпечення водою Львова. Це буде революційний крок, який не робився багато років», - заявляла Ю.Тимошенко після підписання угоди.
Мирослав Сеник повідомив ZAXID.NET, що саме цей пріоритет привернув найбільше уваги державної влади та державних фінансів: «Проект «Водоканал» був в угоді, зобов’язання уряду виконано. Загалом 2009 року зафіксовано велике недофінансування реалізації угоди місцевими бюджетами, а з державного бюджету профінансовано на 84%», - сказав він.
За інформацією голови постійної депутатської комісії з питань бюджету та соціально-економічного розвитку Львівської обласної ради Ростислава Бондаренка, 2009 року 95,8% фінансових зобов’язань місцевих бюджетів за угодою припадало на бюджет Львова. Проте місто профінансувало свої видатки на 28,6%, відтак сукупно місцеві бюджети Львівщини виконали зобов’язання за угодою торік на 31,8% від передбаченого.
«Торік держава загалом виконала зобов’язання за угодою на 84%, а 16% недофінансування припали на об’єкти, де співфінансування здійснювалося з обласного та районних бюджетів. Тим часом обласний бюджет, районні бюджети було перевиконано в межах 110%», - повідомив М.Сеник.
Зміна-2010
Зміна державної влади не позначилася позитивно на ритмічності виконання угоди. Неминуча трата часу нової владної команди на входження в стан справ, спізніле прийняття державного, а відтак і місцевих бюджетів сприяли тому, що за перше півріччя цього року з державного бюджету угоду було профінансовано менше відсотка з передбаченої на рік суми.
Відповідно до інформації голови постійної депутатської комісії з питань бюджету та соціально-економічного розвитку Львівської облради, загальний орієнтовний обсяг фінансування спільних заходів коштом усіх джерел фінансування 2010 року, згідно з угодою, становить майже 1,1 млрд грн: з державного бюджету було передбачено майже 410,7 млн грн, з місцевих бюджетів – 648,9 млн грн, зокрема з бюджету Львова – 628,6 млн грн, або майже 97% від загального обсягу місцевих бюджетів.
Як повідомив Р.Бондаренко, фактично за І півріччя 2010 року всього профінансовано лише 23,9 млн грн. При цьому з державного бюджету було профінансовано 2,7 млн грн, або 0,7% від передбаченого угодою на 2010 рук, з місцевих бюджетів – 21,2 млн грн, або 3,3% від передбаченого на 2010 рік на місцеві бюджети.
За кошти державного бюджету часткове фінансування у І півріччі 2010 року проведено лише через міністерство промислової політики, яке виділило 2,7 млн грн, або 4,7% від коштів, передбачених угодою на 2010 рік на реалізацію спільного заходу №1 - «Реструктуризація та ліквідація підприємств гірничої хімії». Зважаючи на обсяг фінансування, за ці кошти проведено лише поточні видатки – оплата праці, енергоносіїв, сплата податків.
Р.Бондаренко також поінформував, що реалізації інших спільних заходів угоди за кошти державного бюджету у І півріччі 2010 року не проводили через відсутність фінансування, зумовленого, зокрема, тим, що держбюджет на 2010 рік було прийнято лише у травні поточного року.
Втричі менше
Разом з тим, новий уряд практично відразу оголосив про запровадження жорсткої бюджетної економії задля виходу країни з кризи. Не оминув цей підхід і регіональної угоди щодо розвитку Львівщини.
Як поінформував М.Сеник, Львівщині запропоновано сприйняти зменшення фінансових зобов’язань держави за регіональною угодою на 2010 рік утричі, до 360 млн грн.
«На 2010 був визначений 1,1 млрд грн фінансування. За пропозицією КМУ, обговорюється 360 млн грн, зменшення у три рази. Ми свідомо йдемо на цей крок з однієї простої причини. Без угоди ми отримували на рік 120-150 млн грн, а тут маємо можливість отримати хоча б удвічі більше. Краще за змінами отримати 360 млн грн, ніж не отримати нічого для області. Проте на сьогодні не профінансовано жодної копійки», - прокоментував М.Сеник наприкінці вересня.
За такої ситуації оптимістично оцінювати рівень виконання завдань, наприклад, з капітального будівництва складно. «Щороку підписуються протоколи до угоди. У цьому році його дуже пізно підписано, оскільки пізно прийнято державний бюджет, а відтак і обласний - лише у червні-липні. Сказати, що буде профінансовано з капітальних видатків цього року, дуже важко. Про це можна буде говорити лише у четвертому кварталі», - заявив ZAXID.NET Р.Бондаренко.
Юридичні наслідки
За законом «Про стимулювання розвитку територій», в угоді передбачено очікувані наслідки виконання спільних завдань. Кожна сторона щороку має аналізувати хід її виконання. Якщо ж одна зі сторін не виконує зобов’язань за регіональною угодою, то можна підписати додаток і так врегулювати проблемне питання, а якщо воно не вирішується підписанням додатку, то такі питання вирішують у судовому порядку, оскільки діють дві різні гілки влади.
М.Сеник вважає, що невиконання зобов’язань угоди 2010 року державною владою може стати викликом для Львівської обласної ради наступного скликання. «Ми не можемо сьогодні виступити із позовом до суду, бо бюджетний рік не завершився. Це можливо робити у лютому наступного року, коли будуть підведені підсумки. У мене ж сьогодні є сумніви, що вона буде виконана. Думаю, буде виконана з боку місцевих бюджетів, нехай не 100%, але в об’ємі 80-90%, з державного бюджету фінансування поки що нульове», - заявив він.
Тим часом Р.Бондаренко скептично оцінює можливість такого розвитку подій. Справа в тому, що прецедент звернення до суду щодо невиконання державою зобов’язань за регіональною угодою уже створила влада Донецької області. «Це політичні угоди. На прикладі цього року бачимо, що ніхто її не виконав. Її можна або виконати, або не виконати. Ні до чого вона не зобов’язує. Минулого року діяла угода з Донецькою і Львівською областями. Донецька облрада подала до суду за невиконання угоди, але нічого не добилася. Тож це - політична декларація, політична угода, яку слід супроводжувати виконавчими діями», - прокоментував Р.Бондаренко.
Політичний чинник
Міністр регіонального розвитку та будівництва Володимир Яцуба у своїй статті «Нові підходи до державної регіональної політики» аналізує угоди щодо регіонального розвитку між урядом та місцевими органами влади як інструмент регіональної політики, та їх ефективність на першому етапі реалізації. «Аналіз виконання угод уряду з Донецькою облрадою та з Львівською облрадою засвідчив існування політичних аспектів, які супроводжували їх виконання», - пише В.Яцуба. Міністр наводить такі факти: угоду з Донецькою областю 2008 р. у частині фінансування виконано в цілому на 72,2%, зокрема з державного бюджету – на 87,3%. Але вже у 2009 році рівень фінансування угоди державним бюджетом склав усього 4,4%. Як результат, минулого року сторони профінансували угоду лише на 11,9%. Фактично, її виконання було провалено. Водночас, угоду щодо регіонального розвитку з Львівською областю 2009 року сторони профінансували на 71,2%, зокрема з державного бюджету – на 105,2%.
У коментарі ZAXID.NET В.Яцуба ще раз підтвердив, що, на його думку, при фінансуванні угод регіонального розвитку Львівської і Донецької областей, зокрема заходів з покращення водопостачання Львова, була політика.
Формула успіху?
Проте, за словами міністра, угоди «без зайвої політики» все-таки можуть бути ефективним інструментом розвитку регіонів. Для цього, за його словами, ще спочатку сторони угоди – місцева та центральна влада – мають домовлятися про паритетне співфінансування: 50% на 50%.
Далі ж міністерство економіки та міністерство фінансів мають керуватися цими угодами, готуючи проект державного бюджету на наступний рік. «Ці угоди мають бути основною для формування міжбюджетних відносин. Інакше вони - фікція», - сказав Яцуба.
Також, за словами міністра, доцільним було б визначення щорічно у державному бюджеті спеціальної бюджетної програми фінансування державою частини своїх зобов’язань за угодами щодо регіонального розвитку між урядом та органами місцевого самоврядування.
В.Яцуба запевняє, що уряд має намір надалі розвивати угоди як механізм спільної відповідальності влад за розвиток регіонів, і вважає перехід до кількарічного системного співфінансування з вчасним його закладенням до бюджетів реалістичним. Власне тому, за словами Яцуби, зараз напрацьовуються регіональні угоди ще для 13 областей.
Якщо ж середньотермінового бюджетного планування і його здійснення запроваджено не буде, то угоди, укладені із більшістю областей України, не стануть альтернативою інвестиційній субвенції на соціально-економічний розвиток регіонів із держбюджету, які в останні роки розподілялися і надходили до регіонів лише у другому півріччі, з оперативними замінами об’єктів, запропонованих до фінансування.
Наміри
Голова Львівської обласної державної адміністрації Василь Горбаль подав ZAXID.NET своє бачення: «Механізм регіональних угод добрий з позиції визначення пріоритетів, перспективного планування. Чи буде ця практика розвиватися у майбутньому - маю певні сумніви. Мені здається, якщо ми налагодимо чітке середньотермінове планування своїх надходжень на рівні держави, на рівні областей, то потреба підписання регіональних угод відпаде. Кожна область знатиме, скільки їй має надійти за три роки коштів на виконання пріоритетних завдань з розвитку територій. Саме на середньотермінове планування на державному рівні треба переходити». А поряд з тим В.Горбаль висловив переконання, що всі пріоритети угоди щодо регіонального розвитку Львівщини знайдуть відображення у проекті бюджету на 2011 рік.
Голова Львівської обласної ради Мирослав Сеник загалом оцінює значення угоди так: «Якби область була фінансово самодостатньою, тобто у нас залишалися кошти, які ми збираємо, то могли б самі собі планувати і фінансувати ці заходи, це було б більш ефективно. Проте сьогодні ніхто не хоче говорити про фінансову самодостатність областей. Тому ця угода – це шлях вирішення проблем і завдань у тих законодавчих, фінансових умовах, в яких ми сьогодні працюємо».
І оскільки угода не є відірваною від життя, за нею стоять реальні проблеми в області, то місцева влада, за словами Сеника, має все зробити, щоб її виконати. Хай навіть терміни її реалізації будуть продовжені.