З 2025 року західні й українські політики і чиновники обговорюють різні способи швидкого зміцнення офіційних відносин Європейського Союзу з Україною, перш ніж ця охоплена війною країна отримає повне членство в ЄС у середньостроковій перспективі. Останній виток цієї дискусії спричинив витік листа Фрідріха Мерца, адресованого головам Європейської Ради та Європейської комісії, а також Ради ЄС. Канцлер Німеччини, серед іншого, запропонував для України абсолютно новий статус асоційованого члена, який мав би бути запроваджений найближчим часом і дозволив би представникам України швидко долучитися до роботи різних інституцій та форумів ЄС – хоча й без повних прав голосу для Києва.
Провідні політичні оглядачі України, такі як Сергій Сидоренко з авторитетного українського аналітичного ресурсу «Європейська Правда» чи доктор Євген Магда з київського аналітичного центру Інститут Світової Політики, відкинули пропозицію Мерца як недостатню або таку, що має на меті відвернути увагу. Мій колега з новоствореного Інституту європейської політики в Києві, доктор Іван Нагорняк, виклав на сайті EPIK.EU причини, через які президент Зеленський досі обережно реагував на пропозиції щодо тимчасової гібридної моделі членства України в ЄУ. Нещодавно Нагорняк у впливовому українському політичному інтернет-виданні NV.UA підкреслив позитивні аспекти загального плану Мерца, водночас розмірковуючи над тим, як на практиці спрацювала б формула статусу асоційованого члена для України, що не ґрунтується на підписаному договорі про вступ до ЄУ. Інші українські коментатори також відреагували на останню німецьку ініціативу негативно, скептично або принаймні з певними застереженнями.
Звідки в українців ця недовіра
Українська недовіра є зрозумілою в контексті досвіду України у відносинах із західними партнерами протягом останніх 35 років. Наприклад, на початку 1990-х років Київ, в обмін на добровільну відмову від ядерної зброї радянських часів, запропонував укласти багатосторонній договір з офіційними державами-власниками ядерної зброї, який забезпечив би Україні відповідні гарантії безпеки. Однак США та Велика Британія у вже відомому Будапештському меморандумі 1994 року погодилися лише на надання так званих гарантій безпеки, які не захистили Україну від нападів Росії у 2014 і 2022 роках.
Не пропустіть найважливіше Додайте ZAXID.NET у вибрані в GoogleЩе 1998 року Україна чітко визначила свою мету – повне членство в ЄУ. Відтоді Київ намагався розпочати переговори з Брюсселем про вступ. Однак ЄУ запропонувала Україні лише угоду про асоціацію, яка із затримкою набула чинності в середині 2017 року. Лише під впливом повномасштабного вторгнення Росії Брюссель у 2022 році офіційно оголосив Україну кандидатом на членство в ЄУ. Проте досі не відкрито жодного з 33 розділів переговорів про вступ з Україною (текст був написаний ще до відкриття перемовних кластерів – ред.). Інші розбіжності між гучно проголошеними принципами західних країн та їхньою реальною поведінкою, такі як сумнозвісна, неоднозначна перспектива членства України і Грузії в НАТО 2008 року, змусили багатьох українців і їхніх закордонних друзів також стати обережними.
Порушені обіцянки, необґрунтовані затримки й сумнівні напівзаходи характеризували політику Заходу не лише щодо України, а й загалом щодо посткомуністичної Східної Європи. Ці розбіжності часто, хоч і не завжди, пов’язані з необхідністю досягнення повного консенсусу серед усіх держав-членів ЄУ та НАТО для ухвалення спільного, юридично зобов’язувального рішення. Незалежно від точних причин західної непослідовності, вона викликала стійку недовіру серед еліт та суспільства (не лише) України щодо намірів і стабільності, зокрема політики ЄУ стосовно їхньої країни.
Чи є остання пропозиція Мерца черговим проявом західної мінливості? Які потенційні пастки вона містить для України? Як запровадження статусу асоційованого члена може звести український процес вступу на манівці? План Мерца можна підозрювати в тому, що він є несприятливим для вступу України до ЄУ з трьох причин: це може бути або нечесна пропозиція, або початок політичного перегляду, або процедурна диверсія.
Нечесна пропозиція?
Існує підозра, що план Мерца не є тим, за що себе видає, і насправді є прихованим планом утримання України в гібридному статусі, а отже – відтермінування або навіть зриву її майбутнього повноправного членства в ЄУ. Неможливо зазирнути в голову німецького канцлера і його радників. Проте з історичних та стратегічних міркувань видається малоймовірним, що за планом Мерца ховається таємна мета утримання України поза межами Унії.
Хоча після 1991 року Німеччина протягом трьох десятиліть проводила амбівалентну політику щодо незалежної України, Берлін змінив курс під впливом повномасштабного вторгнення Росії. 27 лютого 2022 року попередник Мерца на посаді канцлера, Олаф Шольц, оголосив Zeitenwende («часовий поворот») у європейській політиці та розпочав повільний, але дедалі глибший перегляд німецької Ostpolitik («східної політики»), відходячи від її орієнтації на Росію. Урсула фон дер Ляєн, яка, як і Мерц, належить до ХДС й обіймає посаду президентки Європейської комісії, відіграла ключову роль у переорієнтації підходу ЄУ до України, Молдови і Грузії. Згодом вона також керувала переглядом політики безпеки й оборони Унії у світлі агресії Росії.
Також зі стратегічних міркувань видається малоймовірним, що Мерц буде зацікавлений у тому, щоб Україна залишалася поза межами ЄУ. Звісно, політика східної інтеграції та партнерства Брюсселя після 1991 року, зокрема Угода про асоціацію з Україною 2014 року і статус кандидата 2022 року, тривалий час значною мірою ґрунтувалася на європейському ідеалізмі. Однак протягом останніх двох років роль України для ЄУ і в усій Європі поступово змінилася. Паралельне зростання агресивності Росії в зовнішній політиці та військової потужності України призводить до того, що Україна повільно перетворюється із суб’єкта, який шукає європейської безпеки, на суб’єкта, який її забезпечує. Як наслідок, вступ України до ЄУ дедалі частіше сприймається як перевага, а не як тягар для Унії – принаймні серед реалістично налаштованих європейських дипломатів і політичних експертів. Пропозиція Мерца відображає цей новий спосіб мислення.
У напрямку політичного перегляду?
Хоча пропозиція Мерца, ймовірно, не має на меті затримати чи унеможливити вступ України до ЄС, чи не могла б вона, попри це, виявитися чинником, що підриває процес розширення на схід стосовно деяких країн-кандидатів? Статус асоційованого члена для України, можливо, не був задуманий Мерцом та його радниками як постійне рішення. Однак з часом він міг би перетворитися на інструмент де-факто, а навіть де-юре, який використовували б ті сили в ЄУ, які хотіли б замінити майбутнє повноправне членство України лише на асоційоване.
Таке припущення було б дещо схожим на поширений раніше скептицизм, з яким стикалися українці, молдавани і грузини щодо попередніх спеціальних програм ЄУ для них, таких як ініціатива «Східне партнерство», плани дій щодо візової лібералізації та угоди про асоціацію з їхніми поглибленими і всеосяжними зонами вільної торгівлі. Це були масштабні і трансформаційні програми допомоги, спрямовані на зближення України, Грузії і Молдови з ЄУ. Вони принесли відчутні позитивні результати для цих трьох країн. Однак Київ, Тбілісі та Кишинів ставилися до цих програм з обережністю, побоюючись, що вони замінять їхнє омріяне майбутнє членство в ЄУ, замість того щоб підготувати їх до вступу.
Не можна повністю виключити ненавмисний негативний вплив пропозиції Мерца на процес вступу України до ЄУ. Однак якщо весь план, запропонований німецьким канцлером у листі до Брюсселя, також передбачає відкриття всіх 33 політичних розділів, які мають бути узгоджені й закриті в рамках підготовки до вступу України до ЄУ, паралельний статус асоційованого членства України не завадив би цьому процесу.
Доки переговори про вступ залишаються відкритими й ведуться серйозно, саботувати процес вступу України під приводом того, що вона вже успішно отримала статус асоційованого члена, було б складно. Більше того, навіть якщо представники України ще не отримали б права голосу, їхня участь в інституціях та форумах ЄУ в межах програми асоціації, запропонованої Мерцом, могла б сприяти закриттю чергових розділів переговорів, а отже, і процесу вступу. Крім того, вони могли б розраховувати на допомогу багатьох проукраїнських політиків, парламентарів і дипломатів з усіх нинішніх держав-членів ЄУ, готових підтримувати Україну в її інтеграції до Унії.
Відволікання уваги від процедури?
Останній ефект також має значення в контексті третьої точки зору, з якої можна критикувати пропозицію Мерца. Згідно з цим підходом, створення абсолютно нового статусу асоційованого члена ЄУ могло б відвернути увагу від традиційного шляху вступу. Така критика ґрунтується на припущенні, що увага, пріоритети й енергія чиновників ЄУ та урядів держав-членів можуть перенестися з поточних регулярних переговорів щодо вступу України на впровадження нової моделі асоційованого членства. Тож реалізація плану Мерца послабила б і затримала б процес вступу – навіть без зміни його мети.
Як і у випадку з двома попередніми застереженнями, такі побоювання не є безпідставними. Новаторська програма Мерца може мати непередбачувані наслідки. З іншого боку, традиційна процедура вступу, позбавлена етапу асоційованого членства, у випадку країн-кандидатів із Західних Балкан протягом останніх двох десятиліть виявилася для них сама по собі дисфункціональною. На тлі цього невтішного історичного досвіду припущення, що виключна зосередженість ЄУ та держав-членів на переговорах щодо окремих розділів і їхньому завершенні є необхідною, а навіть достатньою умовою для швидкого вступу, видається надто оптимістичним.
Це тим більше обґрунтовано, що геополітичні й безпекові наслідки, пов’язані з повноправним членством України в ЄУ, є вагомішими, ніж наслідки вступу всіх інших нинішніх кандидатів (за винятком Туреччини) разом узятих. Україна не лише значно більша за країни, що прагнуть членства в ЄУ на Західних Балканах, а й за Молдову і Грузію (якби Тбілісі вирішило повернутися до процесу вступу). Київ також перебуває у фундаментальному конфлікті з Росією, який, імовірно, триватиме незалежно від можливого припинення інтенсивних бойових дій та становить безпрецедентний виклик і для Брюсселя, і для держав-членів. За таких обставин не варто реалістично очікувати швидкого завершення переговорів про вступ України, швидкого підписання договору про прийняття до ЄУ та швидкої ратифікації цього договору в державах-членах. З огляду на це статус асоційованого члена міг би бути корисним і в практичному, і в символічному вимірах, а не шкідливим. Постійна присутність українців в інституціях та на форумах ЄУ, згідно з планом Мерца, надала б Києву можливість інтенсивнішого, регулярнішого і глибшого, ніж досі, спілкування з чиновниками Унії та представниками держав-членів у Брюсселі, зокрема з главами держав та урядів, міністрами, дипломатами, парламентарями, експертами тощо. Київ міг би доручити своїм дипломатам і парламентарям, присутнім у різних будівлях ЄУ в Брюсселі, Люксембурзі та Страсбурзі, завдання сприяти швидкому й повному закриттю розділів переговорів про вступ, а також укладенню договору про приєднання – хоча досягнення цієї мети й надалі залежатиме насамперед від глибини і темпів внутрішніх реформ в Україні.
Навіть символічна постійна присутність кількох десятків українців в інституціях та на форумах ЄУ не була б дрібницею. Це стало б сигналом для всієї Європи і решти світу, зокрема Москви, про тісні зв’язки між Євроунією та Україною. Якщо в Брюсселі і Києві знайдеться достатня політична воля для реалізації плану Мерца, такого ефекту можна було б досягти вже у 2026 році.
Висновки
Конструктивна реакція Києва на план Мерца щодо відносин між ЄУ та Україною, замість його беззастережного відхилення, не зводилася б лише до принципу «краще синиця в руці, ніж журавель у небі». Навіть якщо з української точки зору статус асоційованого члена для України є недосконалим або може сприйматися як дещо принизливий, його впровадження було б пов’язане з незначними ризиками. Натомість воно могло б забезпечити досить суттєві переваги для відносин України з ЄУ та її інтеграції до Унії. Це не було б ані підривом, ані відволіканням уваги від поточного процесу вступу, але могло б бути творчо використано для його підтримки.
У цьому контексті Берлін, Брюссель і Київ повинні продовжувати дискусію щодо того, як найкраще сформулювати, організувати та реалізувати майбутнє підвищення статусу України. У перехідний період між початком переговорів за розділами й остаточною ратифікацією вступу України до ЄУ в інтересах і Брюсселя, і Києва буде оголошення особливого характеру взаємин та надання їм конкретного змісту. Коли це відбудеться, саме від України і її численних друзів у ЄУ залежатиме, наскільки ефективно вони використають статус асоційованого члена для підтримки українського процесу вступу.
Переклад з польської
Текст опубліковано в межах проєкту співпраці між ZAXID.NET і польським часописом Nowa Europa Wschodnia.
Оригінальна назва статті: Ukraina czeka na miejsce przy unijnym stole