Всеукраїнський референдум: для чого виймається скринька Пандори?

У сучасній теорії демократії залучення громадян для отримання визначених політичних результатів – політична участь – вважається основою демократичного правління. Політична участь тут є формою політичного впливу громадян на те, хто і як здійснює управління.

Кожна демократична система, щоб бути стабільною, має створювати правові та фактичні можливості впливати на політичну дійсність всім зацікавленим в участі у політичному житті виборцям, а не лише вузькій групі політиків за фахом.

Демократію у її історичних виявах зазвичай розуміли як форму громадського самоврядування, за якої громадяни залучені безпосередньо до законодавчої влади, беруть участь у народних зборах, виборах шляхом жеребкування, суспільній військовій службі та в інших громадських установах (звідси й назва – безпосередня (пряма) демократія).

Кількість учасників народних зборів в Афінах могла досягти 6 тисяч. Коли ж органи ухвалення рішень мали бути менші, їхніх членів обирали жеребкуванням. Кожен громадянин Афін мав досить велику ймовірність бути обраним головою на зборах того дня.

У XVIII ст., коли знову згадали про демократію, всі системи були непрямі: виборці обирали представників, що ухвалювали постанови, за які вони відповідали тільки під час наступних виборів. Винайдення представницьких інституцій можна розглядати як відповідь на її очевидну несумісність із масовим суспільством.

В Америці новий устрій складався навколо виваженого «фільтра» таких інституцій, як виборний пост президента, сенат, що представляє штати, а не громадян, а також федеральний суд, призначений непрямим шляхом.  У Європі представницька система теж тягне за собою парламентський стиль управління, багатопартійну систему і пасивний, відокремлений електорат.

Ж-Ж. Руссо заявляв, що представництво суперечить демократії. «Англійський народ гадає, ніби він має свободу. Він тяжко помиляється, - зазначав учений, -Він вільний тільки під час виборів членів парламенту». Але то був самотній голос.

Розуміння того, що інститут представництва тільки поглиблює прірву між тими, хто має владні повноваження, і тими, перед ким влада нібито мусить звітувати, зрештою підриває демократію у її найслабшій формі.

У 1890-х рр. інтерес до прямої демократії поновився у зв’язку з застосуванням практики проведення референдумів та плебісцитів. Сучасні системи комунікації та комп’ютери усунули багато технічних перешкод на шляху демократії участі. Однак вона не має популярності ані серед політиків, яких практично усуває від процесу прийняття рішень, ані серед політичних філософів, які погоджуються з твердженням Й. Шумпетера, що пряма (безпосередня) демократія несумісна з відповідальним врядуванням.

Референдум чи референдумкратія?

Якщо джерелом влади в демократії є народ – референдум (загальне голосування) та інші інститути безпосередньої демократії не можуть бути відірваними від демократичної системи. Безпосередня демократія забезпечує участь громадян в остаточному вирішенні конкретних проблем, а референдум прийнято вважати її головним елементом.

У класичній інституції, що її становить референдум, кожен виборець отримує можливість проголосувати за чи проти якоїсь суспільно значущої проблеми. Оскільки рішення під час референдуму приймає весь народ, то сам референдум вважається виявом народного суверенітету.

Тому поряд із парламентською процедурою референдум є інструментом законодавчого процесу. Ця норма, однак, не означає, що вони можуть бути щоденною практикою прийняття політичних рішень.

Так, у шведському референдумі 1955 р. 85% виборців висловилися за лівосторонній автодорожній рух. Лише через 12 років уряд Швеції вирішив змінити напрям дорожнього руху на правосторонній без проведення нового референдуму.

Для оцінки результатів референдуму має значення те, за якими правилами визначається його позитивний результат. Проста більшість голосів – це звичайне правило, але низькі результати (низький відсоток участі, кількість поданих голосів) можуть давати підстави ставити перемогу під сумнів.

Як пишуть шведські політологи Дж. Лане і С. Еррсон, більшість політичних систем закладають основи безпосередньої демократії у своїх конституціях, але дуже мало з них  застосовують референдум регулярно.

У конституціях Бельгії, Нідерландів і Норвегії взагалі немає згадки про референдуми, а шість відомих своїми демократичними традиціями країн – Нідерланди, США, Японія, Індія, Ізраїль та ФРН – ніколи не проводили загальнонародних референдумів.

Окремо варто виокремити Швейцарію, де кількість референдумів після Другої світової війни перевищила 200, за що чинну там форму правління називають референдумкратією.  

У сучасній Швейцарії сформувався  трирівневий механізм прийняття рішень, який охоплює: консультації перед прийняттям рішення у парламенті з групами інтересу; референдум, пов’язаний з народною ініціативою (позитивний чи негативний); діяльність політичних партій, які є виразниками інтересів виборців.

Характерною рисою швейцарського політичного життя є відносна слабкість значення політичної репрезентації партіями. Пов’язано це з відсутністю можливості конкуренції за місця в уряді та забезпечення автоматичних місць в уряді найбільшим політичним партіям.

Соціальне незадоволення виражається таким чином через інститути безпосередньої демократії, а не в парламентській діяльності політичних партій. Референдум є своєрідним механізмом політичного «шантажу» проти великої коаліції. Це означає, що значну частину соціальних конфліктів вирішують поза парламентською і урядовою ареною.

У такій ситуації референдум слугує в основному виборцям та малим партіям, не представленим на урядовій арені, однак здатним мобілізувати соціальну підтримку на користь спірних питань.

Референдум – інструмент демократизації чи маніпуляції?

Референдум стає сьогодні чимось більшим, ніж лише вияв громадської думки. Передовсім потрібно визначити характер справ, які піддаються вирішенню загальним голосуванням. Окрім традиційних – зміни конституції – предметом референдуму стають питання сильної поляризації громадської думки і вияву значних емоцій.

Сюди належать питання, які стосуються моральних проблем (припустимість розлучень – Італія 1974 р., Ірландія 1986 р. і 1995 р., допустимість абортів – Італія 1981 р., Ірландія – 1983 і 1994 р), належність до міжнародних організацій (Данія, Норвегія, Ірландія, Великобританія – належність до ЄЕС, Іспанія – до НАТО, Ірландія, Данія, Франція, Австрія, Швеція, Фінляндія – ратифікація Маастрихтського трактату) чи проблеми так званої «нової політики» (референдум у справі атомних електростанцій в Австрії і Швеції).

У двох референдумах 1991 і 1993 рр. італійці визначалися стосовно основних проблем політичної реформи, зокрема стосовно виборчої системи. Політичними наслідками обох цих голосувань була делегітимізація політичної системи I Республіки, а також несприйняття більшості діючих в її рамках політичних партій.

Такого типу референдум приносить з собою часто поглиблення соціальних поділів і конфліктів, прикладом чого може бути хоча б розподіл ірландського суспільства стосовно розлучень та абортів чи скандинавських країн – стосовно належності до Європейської спільноти.

Належить також звернути увагу на те, що різниця між переможною більшістю та переможеною меншістю є часто доволі незначною. Так, 1994 р. за приєднання до європейської спільноти голосувало 56,9 % фінів, 52,3 % шведів і 47,8 % норвежців.

В ірландському референдумі 1995 р. стосовно лібералізації закону про розлучення його прихильниками виявилося 50,3% виборців (в попередньому референдумі їх кількість становила 63,5 %). Складно уявити, що існуючий конфлікт інтересів закладений оцінкою наслідків прийняття до Європейської спільноти чи допустимості розлучень таки вирішили через референдум.

Однак при цьому також варто пам’ятати й те, що референдуми можуть бути інструментом, за допомогою якого обмежують демократію. Так, рішенням референдуму повноваження президента Таджикистану Е. Рахманова та Узбекистану І. Карімова було продовжено від 5 до 7 років, а білоруські виборці на референдумі 2004 р. висловились за скасування обмежень строків перебування президента Білорусі Л. Лукашенка при владі. Подібним чином закріплювалося перебування при владі президентів Казахстану Н. Назарбаєва та Туркменістану С. Ніязова. 

Політичні наслідки референдуму насамперед залежать від того, у чиїх руках – ініціатива його проведення.

Виокремлюючи випадки, коли обов’язок підготовки питань до референдуму випливає з конституції (найчастіше стосовно принципових засад політичного ладу чи, як в Данії, зміни меж виборчого віку), вирізняємо референдуми контрольовані – такі, що ініціюються правлячими політичними інституціями (президентом, парламентом, урядом) і неконтрольовані – такі, що ініціювала парламентська меншість.

Референдум – те, що має бути повідомлене чи прийняте?

Впродовж новітньої політичної історії нашої держави громадяни України двічі мали можливість взяти участь у безпосередньому вирішенні найважливіших питань суспільного життя на всеукраїнських референдумах – 1991 та 2000 рр.

Перший всеукраїнський референдум, який відбувся 1 грудня 1991 р., набув особливого статусу, засвідчивши прагнення більшості наших співвітчизників до національного суверенітету та власної державності.

Натомість наслідки проведення другого референдуму, який в обхід Верховної Ради України був проголошений Указом Президента ”Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою” від 15 січня 2000 р., є досить неоднозначними. Його результати залишилися не імплементованими. Більше того, у широких колах їх достовірність піддали сумніву.

Протягом останніх років різні політичні сили робили неодноразові спроби організувати проведення всеукраїнського референдуму. Зокрема 2005 р. СДПУ (о) спробувала зібрати підписи на підтримку проведення всеукраїнського референдуму з питань вступу України до НАТО та ЄЕП. У 2007 р. Партія регіонів намагалася винести на всенародне обговорення три питання: надання російській мові статусу другої державної; виборність голів обласних і районних адміністрацій; позаблокового статусу України. Того ж року БЮТ намагався ініціювати проведення всеукраїнського конституційного референдуму з 9 питань. Того ж року КПУ оголосила, що зібрала достатньо підписів на підтримку проведення референдуму щодо оголошення недовіри президенту України.

Таким чином, за винятком всеукраїнського референдуму 1991 р., весь наступний досвід із проведення референдумів в Україні був негативним.

Референдумкратія по-українськи

Нещодавно Верховна Рада України прийняла нову редакцію Закону про український референдум. Попри численні протести опозиції та міжнародних організацій (зокрема відомої Венеціанської комісії) президент України таки підписав його. Більшість експертів вважають, що в такий спосіб влада готується провести в обхід парламенту прийняття вигідного для себе варіанту конституції. 

При цьому влада не розуміє (а можливо, йде на це свідомо), що у такий спосіб витягає на світ своєрідну скриньку Пандори, відкривши яку – розбудить такі суспільні пристрасті та сили, з якими годі буде впоратись. Чи готовою буде нинішня влада заради збереження свого політичного панування пожертвувати громадянським спокоєм та цілісністю держави – питання, яке ще вчора вважалося б абсурдним – сьогодні – після прийняття законів про регіональні мови, а надто після останніх парламентських виборів – звучить більш ніж актуально.

До такого перебігу подій варто бути готовим! У всякому випадку правова база під таку «пряму демократію» підведена. Вочевидь, лаври Наполеона, який в такий спосіб добився посади імператора Французької Республіки, не дають спокою нинішнім українським небожителям.