«Це як валіза без ручки»

З минулого року вся територія України покрита громадами, які отримали додаткові повноваження і фінанси. Разом із тим продовжують функціонувати органи районного рівня – районні адміністрації та районні ради. Після укрупнення районів кількість чиновників в них суттєво зменшилася, але залишається значною. Лише на Львівщині налічується понад 1000 працівників РДА, близько 150 – у районних радах. Їх утримання торік обійшлося у понад 200 млн грн з бюджету.

Про те, чим займалися чиновники районного рівня у нових умовах, та яких наступних кроків варто очікувати для завершення реформи, ZAXID.NET поспілкувався з керівницею Львівського регіонального офісу «U-LEAD з Європою», що супроводжує реформи з децентралізації в Україні, Галиною Хрущак.

Чим займалися РДА і райради у нових умовах, коли більшість повноважень перейшли в громади?

Насправді роль місцевих державних адміністрацій залишилася майже незмінною, порівняно з тим, що було до об’єднання громад, хоча вони суттєво втратили у повноваженнях. Вони продовжують виконувати координуючу роль, представляють державне управління на місцях:­ ОДА - на рівні області, РДА ­– на рівні району. З одного боку РДА позбулися великих ланок своїх повноважень – управління освітою і культурою. А саме у цих сферах працює найбільше бюджетників. З минулого року це повністю відповідальність громад. Але у державних адміністрацій залишилися повноваження у частині виконання рішень місцевої ради.

А от повноваження районних рад скоротилися суттєво, зокрема, через відсутність джерел доходів до бюджету. Раніше районні бюджети мали достатньо багато коштів і РДА займалися виконанням місцевих програм, які затверджували на сесіях районних рад. Зараз на рівні району фактично коштів нема. Більше того, багато громад у минулому році дофінансовували діяльність районних рад через те, що в них навіть не було коштів на виплату зарплат. Хоча така ситуація не всюди. Були районні ради, які мали залишкові перехідні кошти, і навіть у деяких районах були невеликі програми, де у 2021 році кошти скеровувалися, зокрема, у громади.

Проблемним було розмежування відповідальності і повноважень між РДА та територіальною громадою. Закон передбачав, що на громади передаються об’єкти соціальної інфраструктури (школи, садочки, лікарні тощо). Оскільки у районах система управління соціальними галузями була централізована, то у попередні роки саме відділи РДА здійснювали закупівлі, ремонти та фінансували це. Тепер об’єкти освіти та культури передані на рівень територіальних громад, але всі борги залишилися на рівні району, оскільки вони рахувалися не за конкретними школами чи амбулаторіями, а за відділами РДА. На жаль, склалася ситуація, коли деякі РДА вимагали від громад, щоб вони забирали на себе ці зобов’язання, хоча законних підстав на це не було.

У різних районах це вирішувалося по-різному. Десь, де територіальна громада мала достатньо бюджетних коштів, вони полюбовно домовилися з районом і передавали субвенції на погашення заборгованостей (якщо роботи справді були виконані чи обладнання придбане). У інших районах було складніше.

Із 73 громад на Львівщині понад 40 громад утворені вперше, вони не мали досвіду господарювання ­– їм треба було повністю налагоджувати роботу. Їм було насправді дуже складно в той же час передавати ще якісь кошти у районний бюджет, їм самим ці кошти були потрібні. Варто розуміти, що на громади передавали не просто об'єкти нерухомості, а повністю установи – з працівниками, яких дуже часто є значно більше, ніж це потрібно, та системами управління, які здебільшого неефективні та потребують змін. Громади не могли одразу приймати рішення про зміни, адже кожна галузь потребувала вивчення ситуації, щоб знати, які зміни впроваджувати. Тому на перших порах все вирішувалися способом механічного передачі-прийому. І це потребувало багато грошей. І досі потребує, тому що громади лише у цьому році реально починають впроваджувати структурні зміни.

Фактично РДА минулого року займалися з одного боку своєю реорганізацією, з іншого боку – забезпечували процеси передачі на територіальні громади відповідних об’єктів.

Які наступні кроки потрібні для завершення реформи децентралізації на рівні РДА і ОДА? Які законодавчі зміни можна очікувати цього року?

Минулий рік показав, що діючий закон про місцеві державні адміністрації не відповідає реаліям життя. Є велика потреба внормувати діяльність місцевих державних адміністрацій, в першу чергу районних. Відбулося укрупнення, багато повноважень передалися у територіальні громади. По-перше, тут є законодавча проблема ­– не прописані чітко повноваження місцевої державної адміністрації, друге – та ж кадрова проблема. Коли відбулося укрупнення, частину людей скоротили, частина перейшла на роботу у територіальні громади.

Кадровий склад нинішніх районних адміністрацій сформувався з людей, які багато років працюють в системі і звикли працювати так, як вони працюють 30 років. Розпочавши роботу в оновленій РДА, вони, як і раніше, керують громадами, громади мають ходити до них звітувати, виконувати їхні доручення.

Громади також є різні. Є великі, які сформовані на базі міст обласного значення, які мали певні компетенції і кадрові можливості виконувати те, що їм довелося виконувати з 2021 року. Є окремі громади на основі районних центрів, де були фахівці, які перейшли на роботу в орган місцевого самоврядування і могли забезпечити виконання повноважень. Але є територіальні громади, здебільшого ті, які утворилися на базі сільських, селищних чи невеликих міських рад, де немає кадрового ресурсу і потенціалу. Фактично громада утворилася, набула повноважень, але реально вони досі сприймають РДА як орган, який ними керує – не координує, а керує.

Працівники місцевих адміністрацій також потребують навчання щодо оновлень в законодавстві – як працювати в нових умовах. Цю проблему бачить уряд і Мінрегіон. Вони підготували нову редакцію закону про місцеві державні адміністрації. Це першочерговий закон, який планували прийняти у Верховній Раді ще минулого року. Проект закону передбачає чітке розмежування повноважень, внормовано підходи до формування структури місцевої адміністрації, виписана організація діяльності і сфери відповідальності.

Один із напрямків діяльності місцевих адміністрацій, який пропонується новим законом – координація з територіальними громадами: надання консультацій громадам, проведення моніторингу виконання актів місцевих рад та відстеження законності актів органів місцевого самоврядування (громад, райрад), їх оскарження в суді, моніторинг законності у громадах загалом.

Яка доцільність подальшого існування районних рад?

Наразі закон передбачає існування районних рад. Відбулися вибори, районні ради збиралися на сесії, проводили засідання, але рішень, які б суттєво впливали на життя громад і їх мешканців вони не приймали, тому що в них не залишилося на це повноважень і, правду кажучи, ресурсів. Говорити про якусь системну роботу районних рад у 2021 році складно.

Коли приймалися відповідні законодавчі зміни, йшлося про те, що така система влади залишається, бо вона передбачена в Конституції. Відповідно, треба змінювати Конституцію. Урядовці та народні депутати визнавали, що вони прийняли компромісне рішення: зберегли інституцію, але не наділили її реальними повноваженнями і бюджетом, які би давали логіку їх існуванню. У той же час для районних рад знайшлася би робота, оскільки залишилися невирішені ситуації, хоча Львівщині вони не такі яскраві, як в інших областях, коли є майно спільної власності на рівні району, є питання спільного управління і діяльності.

Потрібні якісні зміни – або наділяти районні ради реальними повноваженнями і щоби вони мали на це ресурси, або забирати цю ланку як рівень місцевого самоврядування. Питання досі відкрите. На даному етапі – це як валіза без ручки.

Коли на рівні областей і районів можливе утворення префектур?

Все це потребує змін до законодаства. На одній із зустрічей заступник міністра розвитку громад та територій В'ячеслав Негода говорив, що вони дуже чітко розуміють, що зміни потрібні, але зміни до Конституції будуть вноситися до Верховної Ради за ситуації, коли буде бачення, що є повний комроміс, готовність їх приймати.

Наразі бачимо, що йде другий рік з моменту завершення першого етапу реформи на базовому рівні. За минулий рік не було прийнято жодного законодавчого акту, який би просував реформу далі. Приймаються окремі галузеві нормативні документи, але зависли в обговореннях нова редакція закону про місцеве самоврядування, про службу в органах місцевого самоврядування. Наразі це тільки проєкти законів.

Щодо кардинальних і глобальних змін, які відбулися у 2020 році, то у 2022 році такого наразі не планується, бо для них потрібні зміни до Конституції. Наскільки Верховна Рада готова в нинішній ситуації голосувати зміни до Конституції – я не впевнена.