За виборною метушнею помітно притупилося сприйняття конституційної реформи, законопроект про яку вже прийнятий у першому читанні. Однак цей дамоклів меч ще висить над нами і цілком може впасти вже у найближчі місяці або навіть тижні. А тому було б необачно забувати про нього, особливо з урахуванням явного прогресу в зупинці активної фази військових дій на Донбасі.
Хочу звернути увагу громадськості на один аспект проекту, який даремно залишився в тіні палких дебатів з найбільш гострих питань про статус «окремих районів», повноваження президента щодо місцевих органів влади та порядок призначення префектів. Я маю на увазі сам інститут префекта, його функції.
Звернемося до першоджерела – проекту закону про зміни в конституції. Ось цитата:
Стаття 119. Префект на відповідній території:
1) здійснює нагляд за додержанням Конституції і законів України органами місцевого самоврядування;
2) координує діяльність територіальних органів центральних органів виконавчої влади та здійснює нагляд за додержанням ними Конституції і законів України;
3) забезпечує виконання державних програм;
4) спрямовує і організовує діяльність територіальних органів центральних органів виконавчої влади та забезпечує їх взаємодію з органами місцевого самоврядування в умовах воєнного або надзвичайного стану, надзвичайної екологічної ситуації;
5) здійснює інші повноваження, визначені Конституцією та законами України.
Префект на підставі і в порядку, що визначені законом, видає акти, які є обов'язковими на відповідній території. Акти префектів, видані на здійснення повноважень, визначених пунктами 1, 4 частини першої цієї статті, можуть бути скасовані Президентом України, а видані на здійснення повноважень, визначених пунктами 2, 3 частини першої цієї статті, – Кабінетом Міністрів України. Акти префектів, видані на здійснення повноважень, визначених пунктом 5 частини першої цієї статті, скасовуються Президентом України, а у визначених законом випадках – Кабінетом Міністрів України.
Подивимося на всі функції префекта. Почнемо прямо з першого пункту: «Здійснює нагляд за додержанням Конституції и Законів України органами місцевого самоврядування» і спробуємо зрозуміти, як це має працювати. Сама по собі ідея, на перший погляд, здається цілком розумною – адже потрібно дбати, щоб місцеві ради та виконкоми не порушували Конституції. Як це робити? Мені думається, що основний (і, мабуть, єдиний) формальний спосіб здійснення місцевого самоврядування – прийняття рішень та затвердження постанов власне радою та її виконавчим комітетом. А тому нагляд передбачає експертизу цих документів на предмет відповідності Основному закону.
Так, звісно, існує «телефонне право», використання службового становища, корупція і тому подібні антиконституційні вияви, однак це вже турбота правоохоронних органів, до числа яких префект не належить. Крім того, у коло обов'язків префекта не входить присутність на всіх засіданнях місцевих органів та безпосередній контроль їх роботи. Це було б прямим втручанням у демократичний процес.
Тобто нагляд складатиметься саме в експертизі документів. Якби ми жили в дев'ятнадцятому сторіччі, коли документи доставляли на кінних упряжках, то «государевому оку» просто необхідно було б фізично перебувати у географічній близькості від джерела неналежного рішення, щоби вчасно помітити і припинити крамолу. Однак ми вже 15 років живемо у третьому тисячоріччі, і інформаційні технології дозволяють досить оперативно (як зараз прийнято говорити – у режимі реального часу) отримувати та обробляти відомості на будь-якій відстані від місця їх виникнення.
А тому виникає резонне (з моєї точки зору) питання: а чому цю роботу (аналіз документів місцевих органів влади) не можна організувати у якому-небудь столичному офісі будь-якого державного органу? Наприклад, СБУ, міністерства юстиції або безпосередньо президентської адміністрації. Для цього, між іншим, досить десяти кваліфікованих юристів. І у випадку виявлення антиконституційних дій негайно доповідати Гаранту. До речі: а зараз цього ніхто не робить? Якщо не робить, то це проста службова недбалість. Ну і при чому тут префект? Зі штатом співробітників, офісом, автомобілями та іншими «абсолютно необхідними» атрибутами великого державного чиновника?
Пункт другий: «координує діяльність територіальних органів центральних органів виконавчої влади та здійснює нагляд за додержанням ними Конституції и Законів України». Наскільки я розумію, процес координації передбачає, що префект повинен буде віддавати розпорядження місцевим органам центральної влади та їх керівникам, а ті, відповідно, зобов'язані будуть ці розпорядження виконувати. А це передбачає наявність у префекта владних повноважень стосовно згаданих органів. Простіше кажучи, префект стає начальником над місцевими управліннями МВС, СБУ, міненерго, антимонопольного комітету, фонду держмайна, санітарної інспекції і т.д. А своєму столичному начальству вони після цього перестануть підкорятися? Навряд чи. У них просто виявиться два керівні центри, що неминуче призведе до протилежного результату – до хаосу і плутанини. І до перманентних «розбірок», хто в хаті господар.
До того ж викликає сумнів: а чи достатньо у префекта професійних знань для керівництва настільки різними сферами державного управління? З одного боку, він має бути досить кваліфікованим фахівцем з конституційного права, а з іншого – компетентним у всіх інших сферах діяльності. Очевидно, що це нонсенс, що в штаті префектури (установи, якою безпосередньо керує префект) обов'язково буде повний набір фахівців, що охоплюють все розмаїття буття. Тобто такий собі філіал Кабміну. Або повний аналог обкому, міськкому чи іншого "кому" КПРС. Або нинішньої державної адміністрації, або сумно відомих представників президента.
Але ж ми це вже проходили і знаємо, що нічого доброго з цього не вийшло. То навіщо знову? І чим це буде відрізнятися від того, що є зараз, крім назви?
Все, що сказано по другому пункту, повною мірою стосується до третього («забезпечує виконання державних програм»), а також до четвертого («спрямовує і організовує діяльність територіальних органів центральних органів виконавчої влади та забезпечує їх взаємодію з органами місцевого самоврядування в умовах воєнного або надзвичайного стану, надзвичайної екологічної ситуації»).
Однак стосовно четвертого пункту хочеться зробити ще деякі коментарі. По-перше, незрозуміло, чому ці функції не може виконувати мер населеного пункту або голова виконкому. По-друге, якщо припустити, що два перші пункти закреслені, то вийде, що у нас буде такий собі запасний орган влади, який «сидить у засідці» і приступає до своїх обов'язків «у разі чого». По-третє, надзвичайні ситуації можуть бути абсолютно різного характеру. Зокрема екологічні та техногенні катастрофи можуть мати різну природу. І дивно було б доручити боротьбу з хімічним забрудненням людині, що спеціалізується на гасінні степових пожеж, або досвідченому голові військово-цивільної адміністрації – з епідемією скарлатини.
Ну а п'ятий пункт («Здійснює Інші повноваження, відзначені Конституцією та законами України»), вибачте, взагалі ні в які ворота не лізе. Це у нас проект Основного закону демократичної держави чи міркування про роль префектів в житті регіонів?
Ну а що стосується наступного тексту – про видавані префектами «акти», то з урахуванням сказаного, а також особливостей призначення на посаду, він втрачає всякий сенс. Принаймні у контексті проголошеної мети – децентралізації влади.
Виходить, що запропонований нам проект (втім, не нам, а депутатам – у нас взагалі не питають) містить такі підводні камені, про які з великим успіхом можуть розбитися і більш зрілі та загартовані демократії.
Ох, лукава українська політика!
Ми використовуємо