Приречені на колотнечу

Навіть побіжного погляду на трохи більший, ніж двадцятилітній період української історії достатньо, щоб угледіти чітку тенденцію у намаганнях президентів сконцентрувати у своїх руках якнайбільше влади. І проблема криється не тільки в тому, які взаємовиключні політтехнології застосовували для обрання очільника держави, чи в його політичних уподобаннях. Політтехнології обману електорату – як-то обирати з двох зол найменше, не допустити «червоного реваншу», захистити досягнення Помаранчевої революції, не дати президентові перетворитися на чергового Кучму, зрештою, перемогти у «першому турі», бо ж країна у стані війни – були тільки початковою маніпуляцією, після якої починалася справжня боротьба за владу. Найцікавіше починалося після названих технологічних пасток. Свіжообраний президент відразу брався за те, щоб усіма правдами і неправдами зосередити у своїх руках якнайбільше влади.

Мотивації у всіх президентів були різні. Хтось хотів керувати країною так, як звик це робити на велетенському радянському підприємстві, хтось уявляв себе родовитим гетьманом і позиціонувався ледве не як нащадок Сагайдачного. Був і такий, що поводився як злодійський «пахан», який сам встановлює правила функціонування системи, а на Конституцію і закони йому плювати. Тепер до влади прийшов бізнесмен, який трактує посаду президента, ніби з обранням йому вручили контрольний пакет акцій підприємства «Україна». У боротьбі за владу в державі насправді нема ані найменшої різниці між Кучмою, Ющенком, Януковичем і Порошенком.

Перетягування линви

Інститут президентства в Україні запровадили 1991 року, внісши косметичні зміни у Конституцію УРСР 1978 року. Насправді нічого кардинально не змінилося, і фактичне керівництво першого секретаря ЦК Компартії України трансформували у посаду президента. Не відбулося й особливих кадрових змін, оскільки громадяни України обрали президентом країни недавнього секретаря з ідеології ЦК КПУ Леоніда Кравчука. Президент України, фактично, очолював виконавчу владу, але істотно залежав від Верховної Ради, оскільки та могла не лише не погодитися затвердити запропоновану ним кандидатуру прем’єр-міністра, але й володіла правом відправити у відставку самого президента.

Суперечки і непорозуміння президента Леоніда Кравчука і прем’єр-міністра Леоніда Кучми переконали останнього, що, коли він стане президентом, від такої залежності треба буде позбавлятися. Ставши президентом, Кучма заходився змінювати Конституцію. 8 червня 1995 року між президентом і Верховною Радою було укладено тимчасовий Конституційний договір. За цим договором, владні компетенції президента злітали аж до неба, прем’єр-міністр перетворювався більше на його підлеглого. Відтепер президент отримував право призначати прем’єр-міністра та формувати уряд. А стаття 30 Договору відтоді так визначала функцію прем’єра: «Прем’єр-міністр організує та координує роботу уряду, діючи в межах, визначених президентом». Президент виборов собі можливість впливати і на судову гілку влади, пропонуючи на затвердження Верховною Радою голів Конституційного та Верховного Суду України. Україна стала президентською республікою.

28 червня 1996 року Верховна Рада ухвалила нову Конституцію держави. Найважливішою зміною у ній було те, що президент ставав на чолі усієї влади в Україні, а не керівником тільки виконавчої вертикалі. На перший погляд могло здатися, що президент погодився поділитися владними повноваженнями із найвищим законодавчим органом, оскільки тепер міг призначати прем’єра та членів уряду виключно за згодою Верховної Ради. Але це була тільки омана. Поступившись частинкою повноважень, Кучма отримав можливість припиняти діяльність Верховної Ради, накладати вето на ухвалені нею закони і навіть ініціювати проведення референдуму.

Президент України отримав також свою квоту на призначення третини складу Конституційного Суду, до якого мав звертатися за експертизою в разі ветування якогось із законів. Таким чином, Леонід Кучма досягнув мети, перетворивши Україну на президентсько-парламентську республіку, що дозволило йому безперешкодно розбудувати кланово-олігархічну систему управління. Диктат президента Кучми у всіх сферах політичного життя країни та фактична підміна уряду Адміністрацією президента призвели до протестів на чергових виборах 2004 року.

Події Помаранчевої революції, масове протистояння кучмівській системі та спробам шляхом виборчих маніпуляцій зробити наступником Віктора Януковича завершилися не тільки обранням у третьому турі президентом Віктора Ющенка, але й суттєвими змінами в інституті президентства. 8 грудня 2004 року Верховна Рада прийняла закон «Про внесення змін до конституції України», за яким Україна знову ставала парламентсько-президентською республікою.

Не відправивши стару Верховну Раду у відставку і не призначивши нових виборів, Ющенко потрапив у пряму залежність від рішень старої кучмівської Ради. Політична реформа 2006 року забрала у президента право призначати й відправляти у відставку прем’єр-міністра. Право оголосити недовіру прем’єр-міністрові та відправити уряд у відставку перейшло виключно до Верховної Ради. Цим фактом скористалася Юлія Тимошенко, розпочавши гру на обмеження влади президента у державі. До цієї гри долучилася Партія регіонів, але вже нейтралізуючи обох – і Ющенка і Тимошенко, прокладаючи шлях до перемоги Віктору Януковичу. Боротьба за право призначати голів держадміністрацій згодом привела до відвертого конфлікту між президентом Ющенком та прем’єр-міністром Тимошенко.

Взагалі, протистояння між прем’єр-міністром Тимошенко і президентом Ющенком із залученням у ситуативні союзники Партії регіонів вело до невідворотної перемоги Віктора Януковича, який мав припинити «хаос» і навести міцний лад в Україні. Втома від колотнечі за владні компетенції між прем’єр-міністром і президентом зіграла з народом України злий жарт – до влади прийшов злодійський авторитарний режим. У 2010 році режим Януковича скасував конституційну реформу і, хоча зміни не були внесені в Конституцію, президент фактично знову очолив виконавчу вертикаль влади. Президент отримав також повний вплив на Верховну Раду, органи, що контролюють суд та прокуратуру і став впевнено й послідовно ліквідовувати демократичні інститути.

Зламати систему

Тільки громадянське суспільство, а не політичні партії, змогло протиставитися авторитарному режиму в Україні і навіть його повалити. Революція гідності дозволила суспільству обрати нового президента і нову Верховну Раду. Багато хто заговорив про докорінний демонтаж старої системи. Але знайшлися й ті, хто, покликаючись на війну, хотів обмежитися косметичними змінами.

На перших порах громадяни повірити не могли, що серед новообраних державних мужів відродиться стара колотнеча за владу, що навіть після сотень жертв хтось цинічно захоче повторити сценарії 2004-2006 років. На жаль, навіть оновлена Україна стартувала черговим витком боротьби між президентом і главою уряду за владні компетенції. Попри те, що Верховна Рада 22 лютого 2014 року повернула Конституцію 2004 року, за якою Україна ставала парламентсько-президентською республікою, а прем’єр-міністр мав очолити виконавчу вертикаль, президент не полишив наміру увірвати собі стільки влади, скільки вдасться.

І знову були задіяні різноманітні схеми: умови коаліційної угоди, що забезпечили президентові неабиякий вплив на парламент, квотний принцип формування уряду, що дозволив йому через своїх людей впливати на виконавчу владу. А ще до всього треба додати спроби зберегти і контролювати старі корупційні схеми, здобрюючи їх взаємними атаками та викидами компромату між двома найбільшими фракціями у Верховній Раді, імітацією реформ і намаганням проведення їх із врахуванням інтересів виключно однієї гілки влади.

При такій адміністративно-політичній системі уникнути конфлікту просто неможливо, оскільки два владні інститути або намагаються дублювати один одного, або встряють у гонитву за можливість «прирізати» собі додаткових повноважень. Найбільш проблемний момент закладений у самому принципі функціонування виконавчої вертикалі. За Конституцією 2004 року, виконавчу владу очолює прем’єр-міністр, але ті, хто має реалізовувати її на місцях, призначаються президентом України.

Свого часу це призводило до появи в Україні цілих регіонів, непідконтрольних Києву. Такою неконтрольованою вотчиною були довший час Крим і Донбас. Кілька десятків років ці регіони не були до кінця інтегрованими в українську систему влади, а Київ міг призначати в них своїми намісниками виключно осіб із місцевої «знаті». Саме це утвердило мешканців тих регіонів у переконанні, що вони жили мирно і дружно, але «прийшла Україна» і зруйнувала їхнє чудове життя. Позиціонування себе населенням тих регіонів поза Україною є яскравим свідченням слабкості й неефективності системи влади в державі.

Вичерпав себе і так званий інститут представників президента та керівників держадміністрацій. Дуалізм у підпорядкуванні – коли керівників ОДА призначає президент, а департаментів і управлінь місцевих адміністрацій затверджує уряд –  робить систему влади в Україні неефективною і просто провальною. Тим більше, що при проведенні децентралізації посада президентського представника і так має зазнати серйозних змін. А для того, щоб уникнути спокуси залишити цей інститут, переназвавши його, треба вже тепер продумати чітку і несуперечливу вертикаль.

Ще краще було б серйозно задуматися над зміною самої системи і форми влади в Україні. Варто подумати, що ж насправді дає Україні інститут президентства? На нашу думку, цікавими є три варіанти. Можливо, посаду президента варто скасувати і проголосити Україну парламентською республікою? Тим більше, що, нехай тимчасово, але без Криму й частини Донбасу Верховна Рада України поволі перетворюється на повноцінний і демократичний парламент, який згодом може взяти на себе відповідальність за майбутнє країни.

Ще одним можливим виходом із складної ситуації міг би стати варіант, коли ліквідовується посада прем’єр-міністра, і президент очолює всю виконавчу владну вертикаль. У такому разі залишається лише чітко відрегулювати компетенції інституту президентства та парламенту.

І третім варіантом виходу з теперішнього глухого кута є зведення інституту президентства до формально-представницьких функцій. У такому разі більшість у Верховній Раді України відповідала б за формування уряду і призначення прем’єр-міністра. При такому варіанті відпадає потреба у всенародному обранні президента. Його вибори можна було б довірити парламентові.

Всі три варіанти передбачають серйозну, а не косметичну конституційну реформу. А збереження всього так, як є, означає закріплення сумнозвісної комбінації з лебедем, раком і щукою. Бо за двадцять чотири роки в Україні так і не було президента, що не бажав би «порятувати» державу, сконцентрувавши у своїх руках усю повноту влади. З благими намірами, звісно…