Закон не виконують, бо не знають

Щоб з’ясувати, яких вимог має дотримуватися місцева влада, розробляючи нові акти, що регулюють підприємницьку діяльність, ZAXID.NET розмовляло з Ярославом Кашубою.

Ярослав Кашуба – голова Представництва Держпідприємництва України у Львівській області, радник голови Держпідприємництва України.

 - Якими законодавчими актами мають керуватися органи виконавчої влади, місцевого самоврядування, готуючи нормативні акти, що регулюють підприємницьку діяльність?

- Найголовнішим є закон «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», прийнятий у 2003 році. У цьому зв'язку слід зауважити, що представництво Держпідприємництва у Львівській області здійснило у вересні-листопаді минулого року експертизу усіх органів виконавчої влади: ЛОДА, райдержадміністрацій, виконкомів міст обласного підпорядкування щодо виконання й дотримання ними цього закону. У нас була маса зауважень, і ми побачили, що виправляти ситуацію, починаючи з карання, недоцільно. Закон не виконується не тому, що ним вмисно зловживають, а навпаки, - тому що його не знають або мало знають. Ці питання для влади виявилися складними, новими. На рівні сільських рад нам заявляли, наприклад, «а що ми ще й закон повинні читати?».

Тому ми вирішили надіслати керівникам адміністрацій і виконкомів свої зауваження й дати їм час для виправлення ситуації. І ось уже в цьому році, разом із головним управлінням економіки ЛОДА та прокуратурою, представництво Держпідприємництва проводить перевірки. Наразі ми відвідали п'ять районів і, що дуже тішить, у нас немає до них зауважень. Тобто, наші минулорічні зауваження враховані.

Перевірки продовжуватимуться й надалі, але паралельно ми вирішили проводити навчання для держслужбовців регуляторних органів, а також для керівників райдержадміністрацій, голів міських, селищних, сільських рад, їх депутатів. Ми організовуємо виїзні семінари, для яких видали спеціальний посібник. На цих семінарах розповідаємо про засади регуляторної політики у сфері господарської діяльності; пояснюємо принципи й підходи до підготовки регуляторних актів, з тим, щоб вони покращували умови ділового середовища, а не навпаки.

- З чого повинна починатися розробка регуляторного акту?

- Закон «Про засади державної регуляторної політики» регламентує обов'язковість підготовки розробником для кожного проекту регуляторного акту аналізу регуляторного впливу. По суті - це економічно-соціальне обґрунтування необхідності прийняття того чи іншого регуляторного акту, як способу розв'язання певної проблеми, з якою не може самостійно справитися ринок.

Вимоги до підготовки аналізу регуляторного впливу встановлені ст. 8 цього закону, а також методикою, що затверджена урядом. Відповідно до них, у процесі проведення аналізу:

- визначається проблема, яку передбачається розв'язати шляхом регулювання;

- визначаються цілі регулювання;

- визначаються та оцінюються усі прийнятні альтернативні способи досягнення цілей, наводяться аргументи щодо переваги обраного способу;

- обґрунтовуються можливості досягнення визначених цілей у разі прийняття акта;

- визначаються очікувані результати прийняття акта;

- обґрунтовується запропонований строк дії акта;

- визначаються показники результативності акта;

- визначаються заходи, з допомогою яких буде здійснюватися відстеження результативності акта.

- З вище сказаного зрозуміло, що аналіз регуляторного впливу має бути невід'ємним компонентом проекту регуляторного акта. А якщо він не відповідає вимогам законодавства, або взагалі відсутній?

- На превеликий жаль, це найпоширеніша помилка, якої припускаються виконавчі ограни, й органи місцевого самоврядування, що готують регуляторні акти. Часто аналіз регуляторного акту зводиться до тези: «Впровадження даного акту збільшить надходження до бюджету. Все. Крапка.» А обґрунтування, чому саме такий шлях регулювання обрано, й альтернативи відкинуто, зводиться до того, що «в нас малі доходи бюджету».

За законом проекти регуляторних актів, підготовлені розробником, мають надходити на розгляд спеціальної комісії. Якщо немає аналізу регуляторного впливу, або він викликає істотних зауважень, то така комісія повертає проект на доопрацювання. Той своєю чергою враховує або не враховує ці пропозиції, чимось це мотивує. Але однозначно це має бути чітка процедура.

- У Львівській міськраді є така комісія?

- Ні, немає, хоча ми про це їм писали ще торік. Зазначу, що якщо окрема комісія не створюється, то її функції слід передоручити будь-якій іншій існуючій комісії. Цього, наскільки мені відомо, теж не зроблено. Це порушення.

- Очевидно, в умовах відсутності владних критиків, дискусії щодо доцільності й вмотивованості прийняття регуляторних актів переносяться в площину громадських слухань?

- Так. Після того, як проект регуляторного акту підготовлений, він має пройти процедуру оприлюднення для громадськості, й винесення на громадські слухання, щоб коло осіб, інтереси яких він зачіпатиме, могли з ним ознайомитися, зробити свої зауваження, застереження, дати пропозиції, якщо такі виникатимуть. У такому випадку розробник має їх опрацювати, прийняти, або вмотивовано відхилити. І хочу акцентувати увагу на тому, що документ із такими зауваженнями, за законом, - це уже цілком новий документ, який має проходити процедуру затвердження по-новому. І лише тоді коли уже зовсім нема зауважень, можна готувати документ на підпис.

- Чи є адекватними, з точки зору представництва Держпідприємництва, громадські слухання, що проводяться у Львові?

- У нас був певний скепсис, що громадські слухання у місті проходять недосконало. Не зрозуміло, зокрема, чи реєструються учасники слухань, чи вони голосують, хто підписує протокол слухань, і чи ці моменти потім враховуються, чи, можливо, слухання проводяться лише «для галочки». Тому ми надіслали ЛМР офіційного листа із проханням надати нам положення «Про громадські слухання у м. Львові», яке мало б бути передбачене у статуті м. Львова.

У відповідь ми отримали дуже лаконічного листа за підписом секретаря ЛМР Володимира Квурта, в якому йдеться: «Статут міста Львова є. Положення про громадські слухання в ньому є». Але на очі ми цього положення досі не бачили, його нам не надали.

- ЛМР не йде на співпрацю із представництвом Держпідприємництва?

- Просто закон «Про засади регуляторної політики» чітко від них цього не вимагає. Якщо органи державної виконавчої влади зобов'язані подавати нам їхні проекти на погодження, то органи місцевого самоврядування можуть це робити, а можуть і не робити. Однак це не звільняє їх від виконання цього закону.

Щодо ЛМР ми кажемо: «ОК, якщо ви такі суперсучасні демократи, господарники й керівники, нема проблем, давай працювати так. Не вважаєте за потрібне погоджувати проекти документів у нас - не треба, тоді запросіть нас офіційно на громадські слухання». Я не розцінюю оголошення в Інтернеті як офіційне запрошення для офіційної установи. І тут немає нічого особистого, у нас є лише бажання допомогти підприємцям у їх діяльності.

Офіційне ж запрошення було лише одного разу, усе решта ми аналізуємо самостійно, беручи документи з Інтернету. І маємо зауваження й по суті, й щодо дотримання принципів регуляторної політики.

- До яких проектів регуляторних актів, що їх розробила і (чи) прийняла останнім часом ЛМР представництво має суттєві зауваження?

- Проекти положень "Про затвердження Правил розміщення малих архітектурних форм для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові та порядку надання дозволів на відкриття об'єктів торгівлі, ресторанного господарства і сфери послуг" і «Про створення конкурентного середовища на ринку житлово-комунальних послуг в частині прибирання міста Львова»; проекти рішень «Про встановлення обмежень у реалізації алкогольних напоїв та тютюнових виробів на території м. Львова» й «Про порядок встановлення вивісок у місті Львові», - до усіх маємо зауваження, про які писали ЛМР, і на які не відгукуються

Є проекти, які на слуху, наприклад положення по МАФах, що змусило підприємців вийти страйкувати під стіни міськради, це дає надію, що вимоги врахують. Однак є й такі акти, які приймаються й проходять повз увагу громадськості. Маю на увазі, положення «Про створення конкурентного середовища на ринку житлово-комунальних послуг в частині прибирання м. Львова». Воно прийняте, хоча ми писали, що проект вимагає доопрацювання. Проект впроваджується, щоб запровадити на цьому ринку конкуренцію, однак в ньому не прописують прозоро найважливіші моменти: кваліфікаційні вимоги до учасників, матеріально-технічної бази, процедуру подання документів, процедуру проведення конкурсу, процедуру визначення переможця. І типове порушення - аналіз регуляторного впливу не відповідає вимогам ст. 8 закону «Про засади державної регуляторної політики».

- А пиво в кіосках продавати можна?

- Рішення «Про встановлення обмежень у реалізації алкогольних напоїв та тютюнових виробів на території м. Львова» ми разом із уповноваженим із захисту прав підприємців Зеновієм Бермесом будемо оскаржувати в прокуратурі.

Розробники твердять, що керувалися під час розробки документа законом «Про державне регулювання обігу спирту, алкоголю та тютюну». Він дійсно дозволяє органам місцевого самоврядування встановлювати додаткові обмеження щодо місць продажу алкогольних та тютюнових виробів. Але пиво не підпадає під дію цього закону. Це по-перше.

По-друге, закон «Про місцеве самоврядування», яким вони теж керувалися, не дозволяє їм визначати відстані, на яких можна розміщувати об'єкт торгівлі, а на якій - ні. Органи місцевого самоврядування можуть встановлювати обмеження щодо місць, а не визначати відстані.

Я розумію, що розробники керувалися гуманітарними цілями, - захистити дітей від вживання алкоголю й тютюнопаління. Це - чудово. Однак, засоби досягнення цілі обрано не правильно. Для доведення цього, треба всього лиш організувати змагання: хто бігає швидше - школяр чи дядечко у 50 років за час шкільної перерви. Замість того, щоб вигадувати велосипед, і порушувати при цьому закони, треба просто робити належне - посилити контроль за продажем алкоголю й тютюну. Треба піймати не доброчесних продавців на гарячому, оштрафувати декілька раз, і практика припиниться. Ми обстоюємо права підприємців, але лише законні.

- Чи зобов'язані органи місцевого самоврядування відстежувати наслідки впровадження акту?

- Звичайно. Через рік після набрання чинності актом, виконком має провести відстеження впливу акту. Для відстеження результативності можуть бути використані статистичні дані, дані наукових досліджень, соціологічних опитувань. За 10 днів, після відстеження, виконком має підготувати звіт про це для громадськості й постійної комісії. Закон регламентує, що на основі звіту про результативність регуляторного акта, регуляторний орган може прийняти рішення про зупинення дії цього акта, його скасування, залишення без змін, або про необхідність його перегляду.

Однак, найвищою оцінкою якості прийнятих регуляторних актів є вибори. Якщо обирають того ж голову ради, тих же депутатів, то це має означати, що їх регуляторна політика - принаймні прийнятна.